II SA/Sz 503/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odprawy służbowej oddala skargę Rozkazem personalnym nr [...] z [...] Komendant Powiatowy Policji przyznał mł. asp. w stanie spoczynku M.W. odprawę służbową pomniejszoną o kwotę wypłaconą po zwolnieniu ze służby w dniu [...], bez prawa do wypłaty zawieszonej części uposażenia. W uzasadnieniu decyzji Komendant Powiatowy Policji podał, że rozkazem personalnym nr [...] z [...] zwolnił M.W. ze służby w Policji z dniem [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji (oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, uniemożliwiająca pozostawienie policjanta w służbie). Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji [...] zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. M.W. złożył skargę na powyższy rozkaz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji. Konsekwencją wydanego wyroku był powrót funkcjonariusza do służby w Policji mianowanie go na poprzednio zajmowane stanowisko (rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z [...]). Na wniosek Komendanta Powiatowego Policji, [...] Komendant Wojewódzki Policji wszczął postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia M.W. z uwagi na ważny interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), którego efektem było rozwiązanie stosunku służbowego z dniem [...]. W związku ze zmianą podstawy zwolnienia należało ponownie ustalić uprawnienia policjanta do świadczeń finansowych. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby przysługuje odprawa. Po pierwszym zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji (z dniem [...]) M.W. wypłacono 50% odprawy. Po ponownym rozwiązaniu stosunku służbowego, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji (z dniem 30 grudnia 2011 r.), Komendant Powiatowy Policji przyznał policjantowi pozostałą część należnej odprawy. M.W. odwołał się od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z [...], zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów ustawy o Policji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewódzki Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Rozkazem personalnym nr [...] Komendant Powiatowy Policji przyznał M.W. odprawę pomniejszoną o kwotę wypłaconą po zwolnieniu ze służby w dniu [...], biorąc pod uwagę fakt, iż świadczenie to obwarowane jest kryterium jednorazowości. M.W. w momencie zwolnienia z dniem [...] na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji (rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...]) otrzymał połowę odprawy, zgodnie z art. 114 ust. 3 tej ustawy. Po uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 marca 2011 r., wypłacona część odprawy stała się świadczeniem nienależnym, które winno być przez funkcjonariusza niezwłocznie i dobrowolnie zwrócone (por. wyrok NSA z dnia 01.06.2005 r. OSK 1714/04). M.W. tego nie uczynił, wobec czego przełożony nie miał podstaw do przyznania mu odprawy w pełnej wysokości w związku z ponownym zwolnieniem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, które nastąpiło [...]. Artykuł 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi zwalnianemu ze służby przysługuje odprawa, która ma charakter świadczenia jednorazowego. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i można go uznać za utrwalony (patrz: wyroki z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. OSK 1714/04, z dnia 18 marca 2008 r. sygn. I OSK 902/07, z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 818/08, z dnia 22 września 2009 r. sygn. I OSK 66/09, z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 546/09). Świadczenie to zbliżone jest do odprawy emerytalnej lub rentowej, przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 Kodeksu pracy) i w kwestii tej Sąd Najwyższy wielokrotnie zajmował stanowisko, iż pracownik który otrzymał odprawę, a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z ponownym przejściem na emeryturę lub rentę, nie może otrzymać kolejnej odprawy (patrz: wyrok tego sądu z 25 czerwca 1993 r. sygn. I PR 5/93 i uchwała z dnia 2 marca 1994 r. sygn. I PZP 4/94). Przyjąć zatem należy, że analogiczna sytuacja występuje w przypadku świadczenia z tytułu zwolnienia policjanta ze służby i nie ma podstaw, aby odmiennie traktować tę właśnie grupę zawodową. Dlatego w sytuacji, gdy w przeszłości funkcjonariuszowi przyznano i wpłacono należności związane z odprawą z tytułu "pierwszego" zwolnienia ze służby, nie może on ponownie nabyć prawa do odprawy w pełnej wysokości z powodu powtórnego rozwiązania stosunku służbowego. Wyjątki od ustanowionego w art. 114 ust. 1 pkt 1 prawa do odprawy przewidziano w art. 114 ust. 3 i 4 ustawy o Policji. Połowę należnej odprawy otrzymują funkcjonariusze zwalniani ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8, natomiast rozwiązanie stosunku służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 oznacza, że Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może przyznać nie więcej niż 50% odprawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami rodziny policjanta. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że dokonana przez niego analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy wykazała, iż wydane przez Komendanta Powiatowego Policji rozstrzygnięcie, polegające na przyznaniu zwolnionemu policjantowi pozostałej części należnej odprawy jest w pełni uzasadnione i znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Komendant Wojewódzki Policji dodał, że z treści art. 138 § 1 i 2 K.p.a. wynika, iż podstawowym celem postępowania przed organem drugiej instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, dlatego też, rozstrzygając sprawę organ drugiej instancji nie może być związany treścią odwołania, ani treścią decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999r., I SA 632/99, Lex nr 48722). W kontekście powyższego podzielił zasadność wstrzymania wypłaty zawieszonej części uposażenia, wynikającego z osnowy spornej decyzji - mimo że kwestia ta nie została objęta odwołaniem strony. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie rozkazu personalnego nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] z uwagi na nie zastosowanie art. 10 § 1 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego określonego w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Policji", w szczególności art. 127 § 3 tej ustawy. Stwierdził, że organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał, że podstawą rozpoznania niniejszej sprawy jest przepis art. 114 ust.! ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił również, iż [ ... ] "świadczenie to obwarowane jest kryterium jednorazowości", podczas, gdy ustawa o Policji nie mówi w żaden sposób o ,jednorazowości" tego świadczenia. Skoro ustawodawca nie zastrzegł wyraźnie jednorazowości tego świadczenia, nie można takiej normy odczytywać na potrzeby tego postępowania. Organ porównuje odprawę funkcjonariusza policji z odprawą, jaka przysługuje na mocy Kodeksu pracy, co jest błędną interpretacją, gdyż policjant nawiązuje stosunek administracyjnoprawny i nie ma zastosowania wobec niego Kodeks pracy. M.W. podkreślił, że Komendant Wojewódzki Policji zaznaczył w uzasadnieniu, iż po uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby wypłacona część odprawy stała się świadczeniem nienależnym, oraz powinna być niezwłocznie zwrócona. W związku z tym, przełożony pomniejszył wysokość odprawy o kwotę wypłaconą po zwolnienie w dniu [...], czym, w ocenie skarżącego, naruszył art. 127 § 3 ustawy o Policji .Przepis ten stanowi, iż odprawa z tytułu zwolnienia ze służby podlega egzekucji wyłącznie na zaspokojenie zaległych świadczeń alimentacyjnych, a takowych skarżący w dniu wypłaty odprawy nie miał. W ustawie o Policji brak jest przepisu przewidującego bezpośrednio, bądź pośrednio możliwość orzekania w kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Według skarżącego, to organ wypłacający odprawę powinien zwrócić się do funkcjonariusza o zwrot wypłaconego świadczenia, czego do dnia wydania decyzji nie zrobił. W niniejszej sprawie organ nie zbadał, czy odprawa nie służyła, między innymi, zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, a przed wydaniem ostatecznej decyzji powinien zbadać, jak zostały wykorzystane środki pieniężne, czym naruszył dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z art.114 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz.1687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Policji", Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, odprawę. Bezsprzecznie M.W. zwolniony ze służby rozkazem personalnym z [...] otrzymał odprawę, o której mowa w art.114 ust.1 pkt 1 i ust.3 ustawy o Policji, w wysokości 50 %. Z chwilą uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, wypłacone i pobrane przez policjanta należności związane ze zwolnieniem, stają się świadczeniami nienależnymi i powinny być przez niego zwrócone, gdyż odpadła podstawa ich wypłaty. Wtedy też należy mieć na uwadze przepisy art. 127 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji została wyeliminowana z obrotu prawnego (wyrok WSA sygn. akt II SA/Sz 1139/10 z 24 marca 2011 r.) i w związku z tym skarżący został przywrócony do zawodowej służby wojskowej. Skuteczne zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z chwilą zwolnienia go z Policji z dniem [...]. Wykładnia przepisu zawartego w art.114 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji, w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, jest jednolita i sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że została ona zastosowana prawidłowo przez orzekające organy. Odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Świadczenie to co do zasady jest bowiem podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art.92 § 1 Kodeksu pracy). W obu reżimach prawnych (z Kodeksu pracy i ustawy o Policji), zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości lub z uwagi na sposób rozwiązania stosunku służby lub pracy przysługuje jej odprawa w wyższej wysokości (patrz: wyrok NSA sygn. akt OSK 1714/04, sygn. akt I OSK 170/10, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1611/07 - dostępne w Internecie ). Wykładnia ta ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia, co spowodowałoby uprzywilejowanie policjantów w stosunku do innych osób zatrudnianych w oparciu o przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy regulujące stosunki służbowe, i stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Generalne sformułowanie zasady równości, określonej w tym przepisie, znalazło wyraz w stwierdzeniu, iż "wszyscy są wobec prawa równi". Oznacza to prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Wynikająca z art. 32 ust 1 Konstytucji R.P. zasada równości wobec prawa oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa Od zasady równości Konstytucja nie zna żadnych odstępstw i wyjątków. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art.127 ust. 3 ustawy o Policji. Z omówionego powyżej charakteru jednorazowości odprawy, o której mowa w art. 114 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, wynika, że raz wypłacona odprawa, przy kolejnym rozwiązaniu stosunku służbowego policjanta może być jedynie uzupełniona do wysokości należnej w dacie kolejnego rozwiązania stosunku służbowego. Skoro odprawa została wypłacona M.W. po nieskutecznym ustaniu służby w [...]r., a po ustaniu służby w [...]r. wypłacono jedynie część odprawy (wynikającą z niezastosowania w stosunku do skarżącego art. 114 ust. 3 ustawy o Policji ), to nie można mówić o dokonaniu potrącenia. Skarżącemu, jak już wskazano powyżej, przysługiwało tylko jedno świadczenie w związku ze zwolnieniem go ze służby w dniu [...]. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do zastosowania instytucji potrącenia, która w odniesieniu do uposażenia i świadczeń przysługujących policjantom znajduje uregulowanie w treści art. 127 ustawy o Policji, gdyż organ nie dokonał potrącenia należnej kwoty, ale zaliczył kwotę wypłaconą już wcześniej na poczet należnego skarżącemu świadczenia. Zastosowanie takiego właśnie trybu postępowania zostało również zaaprobowane w orzeczeniach sądów administracyjnych ( patrz wyroki wymienione powyżej oraz wyrok NSA I OSK 170/10 ). Skarżący zgłosił także zarzut naruszenia art.10 K.p.a. i uzasadniając to stwierdzenie podał: "organ nie zbadał, czy odprawa nie służyła, między innymi, zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, a przed wydaniem ostatecznej decyzji powinien zbadać, jak zostały wykorzystane środki pieniężne". Przepisy zawarte w art. 10 K.p.a. regulują zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Aby podniesienie zarzutu naruszenia tej zasady było skuteczne strona skarżąca winna wskazać sposób naruszenia zasady czynnego udziału jej w postępowaniu oraz wykazać, że naruszenie tej zasady mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Ponadto, uzasadnienie powyższego zarzutu skargi może wskazywać, że skarżącemu chodziło o naruszenie zasady prawdy obiektywnej, którą organy winny stosować w postępowaniu dowodowym. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Należy dodać, że ustalanie sposobu wykorzystania świadczenia nienależnego dokonywane jest w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, przy badaniu istnienia obowiązku zwrotu bezpodstawnego wzbogacenia i nie może być dokonywane na drodze postępowania administracyjnego. Stąd, poprzez niezbadanie powyższej kwestii, nie mogło w niniejszej sprawie dojść do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.