II SA/Sz 511/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. o nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] stycznia 2021 r., którą odmówiono C. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") udostępnienia informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 6 i pkt 7 wniosku z [...] grudnia 2020 r., tj.: "6. Czy w latach 2015-2019 był płacony podatek od nieruchomości przez podatnika wskazanego w art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z posiadaniem nieruchomości budynkowej, o której to mowa na wstępie? Dotychczasowa odpowiedź Burmistrza cyt. "jest zobowiązany do płatności podatku od nieruchomości..." nie stanowi właściwej odpowiedzi na postawione pytanie we wniosku z dnia [...].11.2020r. Oczekiwana odpowiedź ze strony Burmistrza: TAK łub NIE, 7. Czy w latach 2015-2019 Burmistrz [...] wydawał decyzje administracyjne w przedmiocie podatku od nieruchomości wobec podatnika podatku od nieruchomości zabudowanej, o których mowa wyżej? Oczekiwana odpowiedź ze strony Burmistrza: TAK łub NIE." Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Burmistrz G. jako organ podatkowy, prowadzi ewidencje podatkowe na podstawie danych wynikających ze złożonych przez osoby fizyczne czy prawne, deklaracji podatkowych. Co oznacza, że wszelkie dane udostępniane przez organ podatkowy są danymi uzyskanymi z deklaracji podatkowych składanych przez podatników, które zgodnie z art. 293 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 - dalej: "O.p."), objęte są tajemnicą skarbową. Organ uznał, że oczekiwane dane, prowadzą do zindywidualizowania podmiotów, a zatem nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi na pytania skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Strona wniosła odwołanie podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza jej prawo do informacji przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1429 ze zm., dalej: "u.d.i.p"), w związku z błędną interpretacją przez organ I stopnia art. 293 § 1 i § 2 O.p.) - która ostatecznie legła u podstaw wydania Decyzji przez Burmistrza Gminy G.. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i rozstrzygnięcie przez organ II Instancji sprawy - co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , rozpoznając odwołanie wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Kolegium wskazało dalej na brzmienie art. 293 O.p. definiującego zakres tajemnicy skarbowej. Po analizie ww. przepisu Kolegium wskazało, że dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową, przy czym przepis ten stosuję się również do danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu podatkowego (art. 293 § 2 pkt 4 O.p.). Brzmienie przepisu art. 293 O.p. oznacza zatem, że w trybie u.d.i.p. mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. W ocenie Kolegium, ustawodawca szczegółowo definiując pojęcie tajemnicy skarbowej oraz możliwość i zakres jej przekazywania innym podmiotom, nie dopuścił do ujawniania danych zawartych w dokumentach, o których mowa w art. 293 O.p. w trybie dostępu do informacji publicznej w innej formie niż zanonimizowana/zbiorcza. Skoro przekazanie danych oczekiwanych przez wnioskodawcę nie mogłoby nastąpić w innych sposób niż poprzez upublicznienie danych możliwych do ustalenia jedynie w oparciu treść dokumentów chronionych tajemnicą skarbową, a z uwagi na charakter wniosku dotyczy konkretnego możliwego do łatwej identyfikacji podatnika, żądanie zawarte we wniosku musiało się spotkać z wydaniem decyzji odmownej. W zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kluczowe znacznie ma bowiem stwierdzenie czy możliwa jest odpowiedź na zadane pytanie: czy był płacony podatek od oznaczonej co do tożsamości nieruchomości przez podatnika, a także czy organ wydawał w stosunku do tego podatnika decyzje administracyjne w inny sposób niż poprzez sięgniecie do dokumentów o których mowa w art. 293 ust. 1 lub ust. 2 O.p. Zdaniem Kolegium, oczekiwane dane nie mają też charakteru informacji zbiorczych gdyż dotyczą konkretnego, możliwego do łatwej identyfikacji podmiotu, będącego zobowiązanym do realizacji obowiązku podatkowego dla danej nieruchomości. Zatem, organ uznał, że zapytanie dotyczyło w istocie danych dotyczących konkretnego, oznaczonego podatnika gdyż łatwość połączenia danych z konkretnym podmiotem nie daje możliwości uznania oczekiwanych przez wnioskodawcę danych jako anonimowych, dotyczących niemożliwego do zidentyfikowania podatnika. Nie są one więc danymi zbiorczymi lecz indywidualnymi. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Skarżący wniósł skargę do tut. Sądu zarzucając SKO: 1) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezebranie i nierozpatrzenie szczególnie całego materiału dowodowego jakie zostały przedstawione w pismach organu I Instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. o sygn. akt [...]; z dnia [...] stycznia 2021 za sygn. akt. [...] r. i z dnia [...].01.2021 r. o sygn. akt [...] 2) naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP"), poprzez ograniczenie prawa do informacji, pomimo że nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony żadnej z wartości wskazanych w ww. przepisach, a więc dokonano ograniczenia niespełniającego konstytucyjnych warunków, w szczególności warunku proporcjonalności, 3) naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 293 O.p. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę skarbową, podczas gdy żądane przez stronę informacje taką tajemnicą nie są objęte. W związku z powyższym strona wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji SKO z [...] marca 2021 roku oraz utrzymanej przez nią decyzji Burmistrza G. z dnia [...] stycznia 2021 roku, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd, mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję wskazując, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie było to, czy dane, o których udostępnienie wnioskował Skarżący, są informacją publiczną i czy organy administracji skarbowej są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia takiej informacji, lecz to, czy ze względu na treść przepisu art. 293 O.p. (zasady ochrony tajemnicy skarbowej) w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskującego zakresie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W takich przypadkach organ zobowiązany jest odmówić udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy te stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Organy orzekające stwierdziły bowiem, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 O.p. Zgodnie z tym przepisem indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. Istota sporu dotyczy wykładni pojęcia "indywidualne dane". W ocenie skarżącego skoro wnioskowane informacje dotyczą finansów publicznych nie stanowią indywidualnych danych, lecz informację publiczną, która powinna być udostępniona na ogólnych zasadach w trybie u.d.i.p., w celu umożliwienia realizacji obywatelskiego prawa do kontroli działania i majątku podmiotów publicznych. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ analiza przepisów O.p., w których unormowane zostały zasady udostępniania informacji objętych tajemnicą skarbową, prowadzi do wniosku, że zakres tajemnicy skarbowej należy rozumieć możliwie szeroko i dotyczy wszelkich danych dotyczących skonkretyzowanego obowiązku podatkowego, a nadto ustawa ta umożliwia dostęp do informacji publicznych objętych tajemnicą skarbową. W wyroku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1785/15, Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że indywidualne dane objęte tajemnicą skarbową to w szczególności dane osobowe, takie jak imiona, nazwiska, numer PESEL, NIP. Nie można jednak ograniczać zakresu tajemnicy skarbowej tylko do tego rodzaju danych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki. Obejmuje ona indywidualne dane, czyli fakty, liczby i informacje, dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 52/13, a także: C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, L. Etel i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1474 oraz: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Warszawa 2009, s. 1106). W trybie u.d.i.p. nie mogą być ujawnione indywidualne dane podatnika, płatnika, inkasenta, znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego; można je ujawnić tylko od strony zbiorczej. Nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 O.p. i stanowią tajemnicę skarbową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 52/13 oraz powołane tam orzecznictwo, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1230/11). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12, wyraził pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podzielił, że dane o przedmiocie opodatkowania podatkiem podlegają tajemnicy skarbowej na podstawie art. 293 § 1 O.p. Dostrzeżono, że informacje dotyczące wskazanego podatnika - wpłaty podatku oraz przedmiot wpłaty - stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 O.p. NSA uznał, że brak jest możliwości udzielenia takich informacji osobie fizycznej niewymienionej w art. 298 oraz art. 299 O.p. i niebędącej stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w trybie przepisów u.d.i.p. mogą być ujawnione jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Także w wyroku z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 246/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że tajemnica skarbowa obejmuje dane, czyli fakty, liczby i informacje dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do konkretnego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), także opłaconych zaliczek na podatek. NSA wskazało, że tajemnica skarbowa stanowi szczególny rodzaj tajemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego. (por. R. Mastalski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, 2011, str. 1162). Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1844/18, podkreślając, że w trybie u.d.i.p. mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje odnoszące się do danego podmiotu. W związku z powyższym prawidłowo organy orzekające argumentowały, że oczekiwane dane nie mają charakteru informacji zbiorczych gdyż dotyczą konkretnego, możliwego do łatwej identyfikacji podmiotu będącego zobowiązanym do realizacji obowiązku podatkowego dla danej nieruchomości. Zatem, organ zasadnie uznał, że zapytanie dotyczyło w istocie danych dotyczących konkretnego, oznaczonego podatnika gdyż łatwość połączenia danych z konkretnym podmiotem nie daje możliwości uznania oczekiwanych przez wnioskodawcę danych jako anonimowych, dotyczących niemożliwego do zidentyfikowania podatnika. Nie są one więc danymi zbiorczymi lecz indywidualnymi. Sąd podziela także stanowisko że informacja o płaceniu lub nie płaceniu podatku od nieruchomości przez konkretnego podatnika jest nośnikiem danych chronionych tajemnicą skarbową. Warto dostrzegać, że niepłacenie podatku może wynikać z niewywiązywania się przez podatnika z obowiązku jak i być działaniem w pełni legalnym, bo wynikającym z dopuszczalnych prawem praw do ulg i umorzeń. Jednak w obu przypadkach wiedza o niepłaceniu podatku niesie ze sobą informację o sytuacji konkretnego podatnika. Podobnie zaś, uzyskanie ulg w podatku wynika z trudnej, potwierdzonej przez organ, sytuacji materialnej lub życiowej podatnika. Zatem również wiedza o zwolnieniu z obowiązku uiszczania należnego podatku nie powinna być upubliczniana, chyba, że wynika to wprost ze stosownych przepisów, np. ustawy o finansach publicznych. W takim jednak przypadku taka informacja podlega ujawnieniu w na zasadach tej ustawy, nie zaś u.d.i.p. Wreszcie jeśli chodzi o fakt wydawania decyzji administracyjnych dotyczących podatku od nieruchomości warto dostrzegać, że z oczywistych przyczyn są one częścią akt podatkowych, a z samego faktu wydania decyzji podatkowych można wnioskować o istnieniu rozbieżności, pomiędzy danymi zgłaszanymi organowi podatkowemu ze stanowiskiem owego organu, co w istocie jest również nośnikiem wiedzy o podatniku, która powinna podlegać ochronie w ramach tajemnicy skarbowej. Ustawodawca przewidział wprawdzie w dziale VII O.p. możliwość dostępu do danych objętych tajemnicą skarbową, nie sposób jednak w realiach niniejszej sprawy doszukać się aby Skarżący był jednym z podmiotów mogących skutecznie domagać się przekazania mu danych chronionych - a ponadto aby takie prawo zamierzał realizować w oparciu o zasady opisane w przepisach O.p. Warto w tym miejscu także zauważyć, iż dane uzyskane w trybie O.p. nie mają waloru informacji publicznej - w szczególności brak jest podstaw do ich upubliczniania - mają one bowiem służyć innym niż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej celom. Ponadto, w powyższych przypadkach ustawodawca wyraźnie określił jakie mogą być to informacje. Z uwagi na powyższe w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze przepisów K.p.a. oraz Konstytucji RP. Sąd zauważa, iż WSA w Szczecinie wydawał już rozstrzygnięcie w sprawie podobnej jak obecnie rozpoznawana dotyczącej skarżącego (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 510/21) i w składzie rozpoznającym co do zasady podziela stanowisko w nim zawarte. Przedstawiona zatem powyżej ocena prawna zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodności z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu wskazanego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.