II SA/Sz 519/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 ze zm.) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawę nakazu usunięcia odpadów tj.: żużli i popiołów paleniskowych, piasku z układu sortowania surowca linii MDF i PW, gleby i ziemi, gruzu betonowego, gruzu ceglanego, (w łącznej szacunkowej ilości nie mniejszej niż [...] Mg), które znajdowały się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...]. Burmistrz Miasta [...] po uzyskaniu informacji w piśmie z dnia [...] od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], zwanego dalej WIOS, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie składowania odpadów w postaci trocin w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na gruntach nieruchomości objętej działkami nr [...]położonej przy ulicy [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone właścicielowi gruntów – K. Spółce z o.o. z siedzibą w [...]. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu, ustalono, że właściciel wymienionych wyżej odpadów jest Spółka K., składująca je na terenie działek o nr [...], którymi to działkami władała na podstawie umowy dzierżawy zawartej ze Spółką K.. Wobec tego w dniu [...]r. Burmistrz Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne wobec Spółki K. w przedmiocie usunięcia odpadów. W wyniku poczynionych ustaleń Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...]nakazał Spółce K. w terminie do [...]r., usunięcie wyżej opisanych odpadów zgromadzonych na działkach nr [...] o łącznej szacunkowej ilości nie mniejszej jak [...] Mg. Organ zobowiązał Spółkę K. do wykonania tej decyzji poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób obszerny opisał poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia, z których wynikało, że na terenach działek wyżej opisanych pracownicy WIOŚ stwierdzili obecność odpadów. Właściciel działek K. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] nie prowadziła działalności w zakresie wytwarzania, odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów. Prawem tym legitymowała się natomiast K. Spółka z o.o. z siedzibą w [...], które je uzyskała na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...]. Opierając się na treści tego zezwolenia organ I instancji wskazał, że Spółka K. miała prawo do zagospodarowania odpadów w postaci żużli i popiołów paleniskowych (kod: [...]), których odzysk i składowanie mogło odbywać się na terenie Zakładu Spółki K. Zezwolenie dotyczyło też zagospodarowania piasku z układu sortowania surowca linii MDF i PW (kod: [...]), którego odzysk mógł się odbywać w miejscu wytwarzania, oznaczonym symbolem [...], ewentualnie odpad ten mógł być skierowany na składowisko odpadów. Zezwolenie obejmowało także odzysk odpadów typu gleba i ziemia (kod: [...]), gruzu ceglanego (kod: [...]) i gruzu betonowego (kod: [...]), dla którego nie określono sposobu zagospodarowania. Zgodnie z treścią wniosku Spółki K. o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie w/w odpadów, miejscem ich wytwarzania był teren zakładu Spółki położony w [...]. W oparciu o posiadane informacje Burmistrz Miasta [...] wskazał, że Spółka K. wywiozła na działki nr [...] następujące odpady: żużle i popioły paleniskowe, piasek z układu sortowania surowca linii MDF i PW, glebę i ziemię i gruz betonowy. Według ustaleń organu Spółka K. przyjęła także i składowała gruz ceglany, umieszczony na przedmiotowych działkach, w toku realizacji zleceń o wykonanie robót budowlanych udzielonych D. Spółce z o.o. z siedzibą w [...]. Na potwierdzenie poczynionych ustaleń organ I instancji powołał się na protokoły znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego, z treści których wynika, że Spółka K. potwierdziła umieszczenie na w/w nieruchomościach żużli i popiołów paleniskowych, piasku z układu sortowania, gleby i ziemi oraz gruzu betonowego. Z kolei, na umieszczenie na nieruchomościach gruzu ceglanego wskazują zeznania świadka oraz treść pisma Spółki D., która umieszczając gruz ceglany działała na zlecenie oraz za wiedzą i pod kontrolą Spółki K. Wskazywać na to miał zakres udzielonych zleceń oraz treść zeznań J.P. - Prezesa Spółki D., który jako osoby zlecające, doprecyzowujące i odbierające prace wskazał pracowników i osoby reprezentujące Spółkę K, tj. M.L. i K.A.. Organ I instancji wskazał, że Spółka D. przeznaczyła i wykorzystała odpady umieszczone na nieruchomościach do prac polegających na zagęszczeniu terenu. Materiał w postaci gruzu ceglanego służył także do wyrównania i utwardzenia terenu pod tymczasowe składowisko surowca drzewnego na potrzeby zakładu Spółki K. oraz wykonania drogi dojazdowej. Opisane wyżej fakty umieszczenia odpadów na nieruchomościach oraz sposób ich zagospodarowania, zostały również potwierdzone dokumentacją zdjęciową i notatkami urzędowymi. Żużle i popioły paleniskowe oraz piasek z układu sortowania surowca linii MDF i PW, gleba i ziemia oraz gruz betonowy, jak wskazał organ, zostały [...]. W ocenie Burmistrza Miasta [...] nie ulega zatem wątpliwości, że nie zostały one dostarczone na działki [...] przez Spółkę D. Organ zauważył, że Spółka K. sugerowała, że nie była wytwórcą gleby i ziemi oraz gruzu budowlanego, bowiem były one wytworzone lub dostarczone przez firmy zewnętrzne, wykonujące drogę z tłucznia, to jednak twierdzenia te nie znalazły potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jedyny wykonawca rzeczonych prac Spółka D. wyjaśniła, że dostarczyła jedynie gruz ceglany, nie przyznając się do dostarczenia gleby i ziemi lub gruzu budowlanego. Jak zauważył organ I instancji brak było też jakichkolwiek adnotacji dotyczących przewożenia przez Spółkę D. gleby i ziemi na teren działek nr [...]. Faktu przewożenia gleby i ziemi nie potwierdzały raporty dzienne pracy sprzętu, w których nie wymieniono prac polegających na wykonywaniu wykopów. Faktu tego nie potwierdzały także dokumenty obrazujące rozliczenie robót ziemnych na nieruchomościach przy ulicy [...], w których jako sprzęt wykorzystany do prac wyszczególniono jedynie ładowarki i wywrotki. Na wytworzenie gleby i ziemi oraz gruzu betonowego przez Spółkę, jak zauważył organ I instancji, wskazuje dodatkowo treść pisma Spółki K. z dnia [...]r., w którym wskazując na omawiane odpady Spółka stwierdziła, że wykorzystała odpady zgodnie z zezwoleniem Wojewody z dnia [...]., uznając je tym samym za wytworzone przez siebie. Spółka wskazała także, że wytworzenie gleby i ziemi oraz gruzu budowlanego miało nastąpić także w latach [...], bowiem w tym czasie była prowadzona inwestycja przez firmę H. i zorganizowano wówczas przy ul. [...] tymczasowe zaplecze budowy, gdzie gromadzono materiały budowlane w postaci piasków, żwirów i kruszywa budowlanego. Ponadto, w wyżej wymienionym okresie, na nieruchomościach przy w/w ulicy prowadzona była budowa stacji GPZ, łącznie z ułożeniem kabla dla zakładu energetycznego. Spółka wyjaśniła, że grunty zostały wówczas częściowo wymienione, nawieziono także ziemię pochodzącą z wykopów pod fundamenty na budowę nowej linii technologicznej [...] oraz gruz budowlany. Zaprezentowane wyżej wyjaśnienie pochodzenia gleby i ziemi oraz gruzu budowlanego Burmistrz Miasta [...] uznał za niewiarygodne. W ocenie Burmistrza Miasta [...], w kwestii wykazania źródła pochodzenia odpadów, ciężar udowodnienia okoliczności sprzeciwiających się ustalonemu prawnie domniemaniu, spoczywał jeśli nie wyłącznie, to w przeważającej mierze na stronie. Organ powołał się na określone w art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, domniemanie posiadania odpadów znajdujących się na nieruchomości przez władającego powierzchnią ziemi. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że dwukrotnie wzywał Spółkę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie odpadów umieszczonych na nieruchomościach. Spółka za pierwszym razem odmówiła udzielenia informacji, natomiast po drugim wezwaniu, złożyła wyjaśnienia w części sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Konsekwencją opisanego postępowania Spółki oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przy braku dowodów przeciwnych Burmistrz Miasta [...] uznał Spółkę K. za posiadacza ujawnionych w [...]r. odpadów w postaci gleby i ziemi oraz gruzu budowlanego. W dalszej części uzasadnienia decyzji, Burmistrz Miasta [...] powołując się na treść zezwolenia udzielonego Spółce K. na wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie oraz obowiązujące w tej mierze przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007r. w sprawie procesu odzysku RIO (Dz. U. Nr 228, poz. 1685), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356) wywiódł, że przedmiotowe odpady nie mogły zostać poddane odzyskowi w sposób określony przez Spółkę. Według organu, Spółka K. miała prawo wytworzenia i odzysku odpadów na terenie Zakładu przy ulicy[...]. Jeżeli Spółka nie była w stanie ich odzyskać, winna je przekazać do miejsca, w których mogły być poddane właściwemu procesowi. Burmistrz Miasta [...] zakwestionował również, możliwość wykorzystania gruzu ceglanego przez Spółkę D. do prowadzenia prac budowlanych i drogowych. Żadne z udzielonych zleceń nie wskazywało na możliwość wykorzystania gruzu ceglanego do prac budowlanych, mowa jest jedynie o wykorzystaniu tłucznia do utwardzenia terenu. Organ zauważył, że Spółka D. mogła ewentualnie przywieźć gotowy produkt w postaci tłucznia, z okoliczności sprawy nie wynika, że miała prawo przywieźć gruz ceglany. W zakresie ustalenia szacunkowej wielkości odpadów, będących przedmiotem niniejszej decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że w tym celu naniesiono na geomapę pomierzone rzędne wysokościowe terenu składowania odpadów. Obliczono w ten sposób objętości nawiezionych odpadów w stosunku do pierwotnych rzędnych na tym terenie. Na podstawie wykonanych w ten sposób obliczeń określono, że łączna szacunkowa wielkość odpadów zgromadzonych na nieruchomościach wynosi [...] Mg. Jako podstawę dowodową powyższych ustaleń przyjęto: plany sytuacyjne działek gruntu o numerach [...]Miasta [...], położonych przy ulicy [...]przekroje poprzeczne z wyliczonymi objętościami w/w działek gruntu oraz obliczenia ilościowe składowanych odpadów na tych działkach gruntu. Spółka w toku postępowania zakwestionowała ustaloną wyżej wartość odpadów poprzez przedłożenie operatu powykonawczego pomiarów kontrolnych przedmiotowych działek, wykonanego dnia [...]. przez Przedsiębiorstwo Usług Wielobranżowych w [...]. W sprawozdaniu technicznym zawartym w powyższym operacie geodeta oświadczył, że poprawny pomiar mas ziemnych jest dla niego niewykonalny, a każda próba podjęcia pomiaru miałaby charakter wysoce szacunkowy i może być obarczona błędem. Przyczynę niemożności pomiaru mas ziemnych geodeta upatrywał w niemożności wykonania pomiaru wyjściowego terenu, a dostarczona mu ze Starostwa Powiatowego w [...] mapa sytuacyjno-wysokościowa przedmiotowych działek przy ulicy [...], z zaznaczoną rzeźbą i wysokościami mogła być obarczona błędami wynikającymi z prac wykonywanych dynamicznie podczas inwestycji na przedmiotowym terenie w latach ubiegłych, różnice wysokości mogły wynosić do [...] metrów i więcej. Ponadto, wykonawca operatu stwierdził, że istnieją różnice pomiędzy mapą otrzymaną ze Starostwa Powiatowego z mapą użytą przez Urząd Miasta [...] dla celów obliczenia objętości nawiezionych odpadów, kwestionując tym samym rzetelność podstawy geodezyjnej, na której oparto wymienione obliczenia. Burmistrz Miasta [...] uznał, że zarzuty zawarte w operacie szacunkowym za mało wiarygodne, gdyż były zbyt ogólne i nie formułowały jednoznacznych wskazań. Według organu I instancji, geodeta nie przeprowadził badań lub ustaleń mogących w sposób jednoznaczny zakwestionować prawidłowość sporządzonej mapy. W tej kwestii organ I instancji powołał się na twierdzenia świadka M.Z. (również geodety), który stwierdził, że istnieją programy geodezyjne, które przy zastosowaniu mapy geodezyjno-kartograficznej są w stanie ustalić punkty wysokościowe działki, a tym samym jest możliwość obliczenia objętości odpadów znajdujących się na przedmiotowych działkach. Następnie, porównując dane dotyczące ilości odpadów umieszczonych w [...]. na działkach gruntu ustalone na podstawie geomapy z danymi, co do wielkości niektórych odpadów, tj. popiołów i żużli oraz piasku z układu sortowania wskazanymi bądź przez Spółkę bądź w protokole kontroli Nr [...] organ I instancji uznał, że te dane były mało wiarygodne przez to niestanowiące podstawy ustaleń w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Burmistrz Miasta [...] wskazał dalej, że podejmował próbę wyjaśnienia wielkości odpadów, albowiem w tym celu wezwał Spółkę do wskazania m.in. podmiotów, którym zlecała transport odpadów, komórek organizacyjnych Spółki, do których obowiązków należy wykonywanie czynności związanych ze zbieraniem, odbiorem, transportem i przekazywaniem odpadów wytwarzanych przez Spółkę, w jakim okresie, jakie odpady, w jakich ilościach i w jakich miejscach Spółka składowała na obszarze nieruchomości oraz do przedłożenia m.in. ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów prowadzonej przez Spółkę. Organ stwierdził, że pomimo wezwań, Spółka odmówiła złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów twierdząc, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei, w piśmie z dnia [...]., Spółka przedłożyła dane dotyczące wytworzonego w [...]. roku odpadu w postaci piasku z układu sortowania, dokumentując dane wcześniej przyjęte za ustalone w protokole nr [...] Inspekcji Ochrony Środowiska. W ocenie organu I instancji, argumentem przeciwko ilości odpadów ustalonych w toku postępowania, nie może być również załączone przez Spółkę K. sprawozdanie z badań geologicznych, wykonane przez Zakład Projektowo Handlowy "G" w [...]. Organ uznał, że z wniosków i uwag zawartych w sprawozdaniu wynika, że grunty zdeponowane na nieruchomościach można ująć jako nasypowe grunty budowlane. Spółka w tym zakresie nie przedstawiła – zdaniem organu – przekonującej argumentacji zważywszy, że będące przedmiotem niniejszej decyzji odpady mogą tworzyć właśnie nasypowe grunty budowlane. Ponadto, organ ocenił, że nie zasługują na uwzględnienie wnioski Spółek K. oraz K. o umorzenie postępowania administracyjnego, twierdząc że Spółka K. usunęła z nieruchomości wszystkie umieszczone tam odpady w postaci trocin. Organ wskazał, że oświadczenia te pozostają w sprzeczności z opisanymi i wykazanymi faktami, co do pozostawania na działkach odpadów wyszczególnionych w sentencji decyzji. Organ I instancji zauważył, że w początkowej fazie postępowania administracyjnego, jego przedmiot odnosił się także do umieszczenia na nieruchomościach położonych w [...] (działkach gruntu nr [...] w obrębie [...] Miasta [...]) odpadów w postaci trocin (kod: [...]). Jednakże jak wynika z ustalonego w sprawie materiału dowodowego, Spółka podjęła czynności mające na celu usunięcie wymienionego odpadu z nieruchomości. W obecnym stanie wiedzy organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby na nieruchomościach pozostały jeszcze trociny w jakiejkolwiek ilości. Spółka K. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc przeciwko niej zarzuty: - rażącego naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uwzględnienie ustaleń z przeprowadzonej przez przedstawicieli Burmistrza [...] kontroli z naruszeniem art. 79 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 84c ustawy o swobodzie działalności; - naruszenia przepisów art. 34 w związku z art. 17 ust.2, art. 25, art. 3 pkt 9 i 13 ustawy o odpadach, poprzez błędną ich wykładnię i ustalenie, iż na przedmiotowych działkach złożono nielegalnie odpady a ponadto, iż posiadaczem tych odpadów jest Spółka K.; - naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonego w przepisach art. 7, art. 12, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę i wybiórcze zebranie materiału dowodowego i poprzez nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez Spółkę przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu strony m.in. ekspertyzy geologicznej wykazującej, że grunty na działkach odpowiadają standardom określonym w rozporządzeniu z dnia [...]r. w sprawie standardów jakości gleby i ziemi. W odwołaniu Spółka wskazała, iż Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...] prowadził postępowanie dotyczące jedynie odpadu w postaci trocin, które czasowo były magazynowane niezgodnie z warunkami pozwolenia (decyzji) Wojewody z dnia [...]. na wytwarzanie odpadów i odpady te bez zbędnej zwłoki zostały usunięte, o czym Spółka zawiadomiła Burmistrza Miasta [...] pismem z dnia [...] r., wnosząc o umorzenie wszczętego z urzędu postępowania. Spółka podniosła, iż gleba i ziemia oraz gruz ceglany i betonowy znajdujące się na działkach nr [...] w [...] zostały tam nawiezione w wyniku zlecenia Spółce D. w celu wykonania wstępnych prac budowlanych, polegających na wykonaniu niwelacji terenu przy ul. [...] i to Spółka D. jest posiadaczem powyższych odpadów. W latach [...] Spółka K. nie wytworzyła odpadów tego rodzaju, co znajduje potwierdzenie w corocznej informacji składanej Marszałkowi Województwa. Spółka K., wskazywała także na fakt, że roboty budowlane na działkach nr [...] zostały zgłoszone Starostwu Powiatowemu w [...] w dniu [...], a organ ten pismem z dnia [...] nie wniósł sprzeciwu do złożonego zgłoszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki K. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów opisanych wyżej i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zarzuty odwołania, choć nie wszystkie, zasługiwały na uwzględnienie. Kolegium zauważyło na wstępie, że sprawa składowania na działkach nr [...]odpadów prowadzona była równolegle z postępowaniem podjętym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] (WIOŚ) w wyniku zgłoszonej interwencji o wywiezieniu na grunty, będące we władaniu Spółki K. przy ul. [...] (w pobliżu stacji GPZ), odpadów typu: piasek z sortowania surowca, żużle i popioły z procesu spalania, trociny, rozwłóknione kawałki płyty, wióry stolarskie, na co wskazywały protokóły kontroli z dnia [...]r. i z dnia [...]. oraz pismo WIOŚ z dnia [...]r. skierowane do Burmistrza Miasta [...] Na podstawie zawiadomienia WIOŚ organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do Spółki K. z siedzibą w M., a następnie w stosunku do Spółki K. Kolegium zauważyło, że w aktach nie było zaś dowodu świadczącego o umorzeniu postępowania wszczętego wobec Spółki K. Kolegium biorąc pod uwagę, że przedstawiciele Spółki K. brali udział w czynnościach jako strony postępowania uznało, że nasuwają się wątpliwości, co do tego, która ze Spółek jest stroną tego postępowania i czy w sprawie toczy się jedno, czy dwa równoległe postępowania. Ponadto, jak zauważył organ II instancji, z protokółów WIOŚ jak i Urzędu Miasta [...] wynika, iż Spółka usunęła w części, (w całości) górną warstwę będącą mieszanką piasku, gleby i trocin z przedmiotowych gruntów, pozostawiając tam nawieziony gruz ceglany i betonowy. Ponadto, organ wskazał, że z w/w protokołów wynika, że Spółka K. posiadała prawo dysponowania przedmiotowym gruntem na cele budowlane, czego dowodem było zgłoszenie o prowadzeniu robót budowlanych, które to zgłoszenie zostało skierowane do Starosty [...] pismem z dnia [...]. i dotyczyło działek nr [...]. Kolegium stwierdziło, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż powołane zgłoszenie prac budowlanych zostało uchylone przez organ II instancji, co wymagało ponownego rozpatrzenia sprawy w tym przedmiocie przez Starostę [...]. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że pismem z dnia [...]r. Starosta Szczecinecki przekazał Burmistrzowi [...] kserokopie wydanego na rzecz Spółki K. pozwolenia na budowę i przesłanych do niego zgłoszeń, lecz w zbiorze tym brak jest stanowiska Starosty w kwestii zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...]. po decyzji Wojewody . Kwestia ta, według organu odwoławczego, nie została definitywnie wyjaśniona przed wydaniem zaskarżonej decyzji, chodzi o to jaki jest skutek rozpatrzenia tego zgłoszenia. Kolegium zwróciło także uwagę, iż oprócz wyjaśnienia kwestii dysponowania przez Spółkę K. przedmiotowym gruntami na cele budowlane, istotnym jest również bezsporne ustalenie, kto jest posiadaczem odpadów typu gruz ceglany i betonowy, nawiezionych przez Spółkę D. na przedmiotowych działkach. W przypadku udowodnienia, iż posiadaczem tych odpadów jest Spółka K., to użycie tych odpadów do wykonania wstępnych robót budowlanych, polegających na niwelacji bądź utwardzeniu terenu, do którego Spółka posiadała prawo dysponowania na cele budowlane, jest w ocenie Kolegium, zgodne z warunkami pozwolenia Wojewody z dnia [...] (pkt. 16-19 tabeli I odpadów inne niż niebezpieczne). W przypadku ustalenia. że posiadaczem tych odpadów jest Spółka D. nakazanie usunięcia ich przez władającego gruntem było niedopuszczalne i naruszałoby przepisy ustawy o odpadach. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż niektóre odpady budowlane skatalogowane w grupie 17 zezwolenia Wojewody z dnia [...]r. mogą być przekazane osobom nie będącym przedsiębiorcami w celu ich wykorzystywania na ich własne potrzeby, co regulują przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lutego 2006r. w sprawie rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać; osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącymi przedsiębiorcami, wydanego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o odpadach. Organ odwoławczy wywiódł, że art. 34 ustawy o odpadach daje organowi sprawującemu nadzór nad prawidłowością składowania odpadów podstawę jedynie do nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania oraz do wskazania sposobu wykonania tego obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, że daje on podstawę do orzekania w przedmiocie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, jak też określania ilości odpadów podlegających usunięciu. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że zaskarżona decyzja dotyczy tylko działek nr [...] i w stosunku do pozostałego terenu jak i w stosunku do Spółki K., według Kolegium postępowanie należało umorzyć. Kolegium uznało, że z powołanych wyżej powodów decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]r. wydana została z naruszeniem min. art. 7 i art. 77 Kpa jak i art. 34 cyt. ustawy o odpadach i zachodziła konieczność ponownego zbadania akt sprawy. Kolegium nałożyło w uzasadnieniu, na organ I instancji, obowiązek uwzględnienia powyższych argumentów jak też konieczność wyjaśnienia sprawy usunięcia odpadów, o czym była mowa w piśmie K. z dnia [...]r. oraz protokołach organu I instancji oraz WIOS. Spółka K., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. A.W., zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy, poprzez nieuwzględnienie udokumentowanych faktów i okoliczności, powoływanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W zakresie prawa materialnego, Spółka postawiła zaskarżonej decyzji zarzut rażącego naruszenia ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej tj. art. 79 ust 1, art. 82 ust. 1 pkt 4 i ust 2, art. 84 c tej ustawy. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 34 w związku z art. 17 ust. 2 i art. 25 oraz art. 3 pkt 9 i 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8 art. 12, art. 16, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Precyzując zarzuty skargi Spółka K. powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Według skarżącej zamieszczone w nim fakty oraz dowody na ich poparcie, wskazane okoliczności i przytoczona argumentacja tworzą jednoznaczny i logiczny stan faktyczno-prawny, który nie został dostatecznie wnikliwie zanalizowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Według Spółki organ odwoławczy nie dokonał dogłębnej oceny zasadności wzajemnych zarzutów (z uwzględnieniem materialnych i logicznych dowodów), ograniczając się do wybiórczo sformułowanych uogólnień, co z kolei nie mogło sprzyjać zasadzie obiektywizmu i bezstronności postępowania. Spółka uznała, że wobec toczących się jednocześnie kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Burmistrza Miasta [...], za niebyłą należy uznać kontrolę organu I instancji, a zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wszelkie dowody zgromadzone w toku jej trwania, nie mogą być wykorzystywane w żadnym innym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym. Skarżąca zanegowała także przyjęte w postępowaniu przed organem I instancji założenie, iż odpady zostały złożone nielegalnie a ich posiadaczem jest K. Wątpliwe dla Spółki były podstawy i kryteria określenia ilości odpadów na działkach wskazanych w decyzji. Organ I instancji oparł je na pomiarze geodezyjnym wykonanym w dniu [...] r. (dla którego bazą wyjściową były rzędne terenu z [...] r.) i przyjął szacunkową ilość nie mniejszą niż [...] Mg. Jednakże, według skarżącej, organ nie określił przy tym, w jaki sposób dokonano przeliczenia objętości mas na ilość Mg z uwzględnieniem rodzajów odpadów. Spółka K. wskazała na daleko idącą nieprecyzyjność w doborze kryteriów i metod ustalania ilości odpadów, prowadzącą w konsekwencji do bliżej nieokreślonych szacunków, która wyklucza ustalone w tym zakresie wielkości jako podstawę decyzji nakazującej. Nie spełniają również znamion dowodu wywody dokonane przez Burmistrza w zakresie rodzajowej charakterystyki odpadów. Są one według Spółki oparte na założeniach i przypuszczeniach, a nie na jednoznacznych stwierdzeniach faktów. Według skarżącej gleba i ziemia znajdująca się na działkach nie jest odpadem, bowiem jest wyjątkowo czysta (wolna od zanieczyszczeń), co wykazać miały skrupulatne badania przeprowadzone przez firmę "G" z [...], a to oznacza, że gleba i ziemia mogły być wykorzystywane do celów niwelacji terenu działek przy ulicy [...], Podobnie względny charakter mają - w opinii skarżącej - wywody prowadzone przez Burmistrza Miasta [...], dotyczące gruzu betonowego i gruzu ceglanego. W tym zakresie Spółka stwierdziła, że określiła swoje stanowisko jednoznacznie. W latach [...] nie wytworzyła, wymienionych odpadów i potwierdzają to sprawozdania składane corocznie w Urzędzie Marszałkowskim. Według strony skarżącej wyłącznym wytwórcą w/w gruzu jest Spółka D., wykonująca prace niwelacyjne i remontowe na nieruchomościach przy ul. [...] i to ona - jako właściciel - ponosi odpowiedzialność za ich usunięcie. Spółka zauważyła przy tym, że ustalenie, jakiego rodzaju jest to gruz, betonowy czy ceglany, nie należy do jej kompetencji. Te ustalenia winien uczynić organ w porozumieniu z firmą D. jako właścicielem odpadów, posiadającym ważne pozwolenie na wszelkiego typu postępowania z odpadami wykorzystywanymi do robót budowlanych. Spółka wskazała, że organ nie udowodnił jakiego rodzaju jest to gruz, oraz że jego właścicielem jest Spółka K. Według skarżącej, należało przeciwnie do wyników prowadzonego postępowania przyjąć, że jedyny gruz znajdujący się na działkach to gruz ceglany, poddany procesowi odzysku, zgodnie z posiadaną przez D.decyzją, nie mający już charakteru odpadu, lecz tłucznia budowlanego. W zakresie odpadów w postaci żużlów i popiołów paleniskowych oraz piasku z układu sortowania surowca Spółki oświadczyła, że wytworzyła je na terenie zakładu i wykorzystała na działkach [...] w procesie odzysku zgodnie z warunkami decyzji Wojewody z dnia [...] roku. Obszerne wywody prowadzone przez organ na temat możliwości interpretacyjnych pojęcia "teren zakładu" dla Spółki nie są przejrzyste i w konsekwencji nie zmieniają istoty rzeczy. Tym samym Spółka K. uznała, że w sprawie nie ma podstaw do nałożenia obowiązku w trybie art. 34 ustawy o odpadach. W przedmiocie naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania administracyjnego Spółka wywiodła, że organ nie może odgrywać roli biernego podmiotu, oczekującego na dowody przedkładane przez stronę postępowania. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 Kpa, przy założeniu, że organ ocenił cały materiał dowodowy zebrany w sprawie. Tymczasem – zdaniem skarżącej - organ I instancji, bez dostatecznego wyjaśnienia, wybiórczo potraktował dowody przedłożone przez K., nie uwzględniając decyzji Wojewody z dnia [...] r., na podstawie której Spółka uzyskała zezwolenie na wytwarzanie i wykorzystanie odpadów na terenie zakładu (dotyczy żużli, popiołów paleniskowych oraz piasku z układu sortowania surowca). Organ nie uwzględnił też ekspertyzy biegłych, która poddawała wątpliwość szacunkowym ustaleniom organu I instancji w zakresie ilości złożonych na działce odpadów. Podobnie sprawa dotyczy sprawozdania z badań geologicznych wykonanych przez biegłych geologów i laboratorium, jednoznacznie stwierdzającego brak skażenia gruntów jakimikolwiek niebezpiecznymi substancjami. Spółka K. podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organ I instancji, wykazywała daleko idącą aktywność w przedmiotowej sprawie zlecając ekspertyzy, badania, przedkładając dokumenty, sporządzając opinie i oceny. Reasumując skarżąca Spółka stwierdziła, że myśl art. 77 Kpa, opiera się na tym, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie, co oznacza, że ma on obowiązek ustalenia prawdziwych okoliczności sprawy. Według skarżącej wykazała ona w sposób dostateczny przesłankę i podstawę dla umorzenia postępowania, a nie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzja kasacyjna), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istota zastosowania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa leży w przesłankach wskazanych w treści tego przepisu. W oparciu o treść art. 138 § 2 Kpa należy przyjąć, że podstawą zastosowania w/w przepisu (decyzji kasacyjnej) są stwierdzone przez organ odwoławczy wady postępowania prowadzonego przez organ I instancji, który albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć przy tym na względzie zastrzeżenie wynikające z dalszej treści przedmiotowego przepisu, który upoważnia organ do wydania decyzji kasacyjnej, jeżeli jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa, tzn. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Wskazać należy, że organ II instancji ocenia sprawę w oparciu o dowody zebrane w toku postępowania przez organ I instancji i pomimo stwierdzenia pewnych nieprawidłowości w zakresie postępowania wyjaśniającego nie zawsze zmuszony jest przekazać sprawę organowi I instancji, jeżeli jest w stanie sam uzupełnić w danym zakresie materię dowodową (vide wyrok NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt II OSK 1682/08, opublikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 476/09, opublikowany w LEX nr 553090). Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi należy traktować jako wyjątek, od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 Kpa musi sprowadzać się do przypadków stwierdzenia przez organ odwoławczy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne, w sytuacji gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi II instancji na zastosowanie art. 136 Kpa (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 763/09 opublikowany w LEX nr 573870). Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną, ma w związku z tym powinność wyjaśnienia przyczyny niezastosowania art. 136 Kpa (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 906/09, opublikowany w LEX nr 60285). Decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa , jak to już zostało wyżej wyjaśnione ma charakter kasacyjny i Sąd dokonując oceny jej podjęcia nie rozpoznaje merytorycznie sprawy pod względem zastosowania przepisów prawa materialnego – ustawy o odpadach, ale czy zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji z przyczyn wynikających z treści art. 138 § 2 Kpa. Sąd stwierdził, na podstawie analizy zebranego w sprawie całokształtu materiału dowodowego, zestawionego ze stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy przekroczył prawne granice zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa. W oparciu o stanowisko i zalecenia wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że podstawy uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy upatruje w konieczności bezwzględnego ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów typu gruz ceglany i betonowy, które nawiezione zostały przez Spółkę D. na działki [...]. Następnie organ zauważył, że w przypadku ustalenia, że posiadaczem odpadów jest Spółka D. nakazanie ich usunięcia przez władającego gruntem jest niedopuszczalne i narusza przepisy ustawy o odpadach. Ponadto organ odwoławczy uznał za konieczne ustalenie usunięcia odpadów, który to fakt zgłaszała Spółka K. i K. we wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu powyższe wywody organu odwoławczego, nie dają podstaw do stwierdzenia konieczności uzupełnienia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Nie można odmówić racji skarżącej, że Spółka przedstawiała dowody na okoliczność, że odpady znajdowały się na przedmiotowych działkach i znajdowały się tam legalnie, wskazując także ewentualne źródło ich pochodzenia i właściciela. W tym samym zakresie nie sposób uznać, że organ I instancji nie zebrał żadnego materiału dowodowego odnośnie składowania odpadów i że w ogóle się do niego nie odniósł. Stanowisko przyjęte w przedmiotowej sprawie przez Kolegium, Sąd ocenia w kategoriach polemiki z materiałem zebranym i przyjętym przez organ I instancji, która w istocie nie może stanowić przesłanki zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa, a tym samym jest przejawem uchylenia się przez organ odwoławczy od powołanego wyżej obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Istota wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie polega na kontroli zasadności argumentów merytorycznych podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Odnośnie zaleceń Kolegium w zakresie ustalenia stanowiska Starosty [...] w kwestii zgłoszenia przez Spółkę K. prac budowlanych zgłoszeniem z dnia [...], Sąd stwierdza, że możliwość i ocena tego ustalenia mieściła się w prawnie dopuszczalnej formie uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 Kpa. W ten sam sposób mogła zostać wyjaśniona, jeżeli byłoby to konieczne, kwestia ustalenia właściciela przedmiotowych odpadów oraz usunięcia odpadów w postaci trocin. Mając na uwadze naruszenie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 138 § 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.