II SA/Sz 527/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. Spółka z o.o. z siedzibą w S., pismem z dnia [...] r., wniosła o stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nieważności prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. o wymierzeniu tej Spółce kary pieniężnej w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. R. w S. o powierzchni [...] m2 pod obiekt budowlany (nawis) bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie umowy zawartej przez R. Spółkę z o.o. z Miastem S., skarżąca poddzierżawia przedmiotową nieruchomość innym podmiotom na cel związany z prowadzeniem działalności handlowej na terenie nieruchomości. Na podstawie dalszych umów poddzierżawy, poddzierżawcy uprawnieni są do usytuowania pawilonów handlowych na poddzierżawianych częściach nieruchomości przy ul. R. Zajęcie pasa drogowego, którego dotyczy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. zostało dokonane przez usytuowanie pawilonu handlowego jednego z poddzierżawców. R. Spółka z o.o. nie jest natomiast właścicielem przedmiotowego pawilonu. Nie powinna zatem zostać uznana za podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, a w efekcie nie powinna być stroną postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niezależnie od powyższego strona wskazała, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. Podstawową okolicznością do udowodnienia w tym postępowaniu było "ustalenie podmiotu, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego a więc podmiotu będącego właścicielem przedmiotowego pawilonu". Zarówno rozpatrując sprawę po raz pierwszy jak i po jej przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia powyższych okoliczności. Rozstrzygnięcie oparł na dokumentacji zdjęciowej sporządzonej przez inspektorów ZDiTM oraz pomiarach zajęcia pasa drogowego. W powyższy sposób nie jest możliwe stwierdzenie jaki podmiot jest właścicielem obiektu, a tym samym obowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub też uiszczenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium, przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone urządzenie na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Organ zgodził się ze stroną, że w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko wskazujące, że "to właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisów art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych". Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być "podmiotem kary pieniężnej" wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Organ zaznaczył, że R. Spółka z o.o. jako inwestor uzyskała na mocy decyzji nr [...] a dnia [...] r. zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę zadaszenia ciągów pieszych i przebudowę istniejących zadaszeń tymczasowego targowiska "P." położonego na nieruchomości w obrębie ulic R., M. i G. w S. Nadto w aktach sprawy znajdują się wcześniejsze oświadczenia strony: z dnia [...] r. – w którym R. Spółka z o.o. przejmuje do wykonania wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu na budowę – modernizację targowisko "P." etap [...], a także z dnia [...] r., w którym R. Spółka z o.o. oświadcza, że jako obecny inwestor uzyskała zgodę na przeniesienia pozwolenia na budowę od poprzedniego inwestora "P." Spółki z o.o. Zdaniem Kolegium powyższe okoliczności stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych co do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Błąd co do osoby wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy nie ma wątpliwości, że dany podmiot nie może być podmiotem danych praw lub obowiązków, z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy. W ocenie Kolegium, taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie albowiem powyższe dokumenty pozwalają na przyjęcie, że R. Spółka z o.o. była inwestorem przedmiotowego nawisu, a więc podmiotem, który zajął pas bez zezwolenia. Pismem z dnia [...] r. R. Spółka z o.o. z siedzibą w S., w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc raz jeszcze, że nie jest właścicielem przedmiotowego pawilonu i nie powinna być uznana za podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego. Fakt, że Spółka otrzymała pozwolenie na budowę w żaden sposób nie dowodzi, iż to faktycznie ona wykonała wadliwy nawis. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, po zbadaniu akt przedmiotowej sprawy, podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego. Organ odwoławczy ustalił w oparciu o akta sprawy, że Spółka R. na podstawie – zawartej z Miastem S. - umowy dzierżawy z dnia [...] r. jest dzierżawcą nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. R. oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] obręb [...] P. W wyniku kontroli pasa drogowego ul. R. w S. przeprowadzonej w dniu [...] r. ustalono, że w pasie drogowym znajduje się nawis – obiekt budowlany o powierzchni [...] m2. Analiza umowy dzierżawy oraz aneksów do niej wykazała, że dzierżawiona powierzchnia nie obejmowała przedmiotowego nawisu, a co za tym idzie wymagane było zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod tenże obiekt. Kolegium zwróciło uwagę, że w drodze umowy zawartej w dniu [...] r., H. Spółka z o.o. w S. przeniosła na R. Spółkę z o.o. w S. prawo prowadzenia targowiska zlokalizowanego w S. przy ul. M. – R. – G. oraz prawo do dzierżawy terenu tego targowiska miejskiego wraz z nakładami inwestycyjnymi, poczynionymi na przedmiot dzierżawy, jak również wszelkie prawa wydzierżawiającego, wynikające z umów dzierżawy zawartych z kupcami handlującymi na terenie tego targowiska. W dniu [...] r. R. Spółka z o.o. w S. oświadczyła, że jako obecny inwestor uzyskała zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę decyzją nr [...] wydaną przez Urząd Miejski Wydział Urbanistyki i Architektury od inwestora poprzedniego, tj. od P. Spółki z o.o. łącznie ze wszystkimi warunkami zawartymi w poprzedniej decyzji. Nadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] r., na podstawie której inwestor – R. Spółka z o.o. w S. uzyskała zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę zadaszenia ciągów pieszych i przebudowę istniejących zadaszeń tymczasowego targowiska "P." położonego na nieruchomości w obrębie ulic R., M. i G. W świetle okoliczności wynikających z powyższej dokumentacji, Kolegium przyjęło, że R. Spółka z o.o. jest podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego, zobligowanym do uzyskania zezwolenia na jego zajęcie. Spółka ta bowiem jako dzierżawca terenu, na którym znajduje się targowisko była inwestorem nawisu (zadaszeń). Tym samym, Kolegium nie dopatrzyło się by organ I instancji poczynił błędne ustalenia co do podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Pismem z dnia [...] r., R. Spółka z o.o. z siedzibą w S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy oraz treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że przedmiotowa decyzja została wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydana przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, co stanowi rażące naruszenie prawa, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie całokształtu okoliczności nieprzeprowadzenia przez Prezydenta Miasta S. postępowania dowodowego na okoliczność własności pawilonu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia, którą to okoliczność należy uznać za niezbędną dla stwierdzenia odpowiedzialności właściwego podmiotu z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co stanowi rażące naruszenie prawa. Spółka ponownie podniosła, że nie jest właścicielem przedmiotowego pawilonu wobec czego nie powinna być uznana za podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W konsekwencji nie powinna być stroną postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej. Spółka podkreśliła, że w toku postępowania Prezydent Miasta S. nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, nie ustalił podmiotu będącego właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy, a w konsekwencji wydał decyzję nakładającą karę pieniężną na podmiot, który nie powinien być stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, zatem skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę zasadności skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. została utrzymana w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. wymierzającej R. Spółce z o.o. w S. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. R. w S. o powierzchni [...] m2 pod obiekt budowlany (nawis) bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia [...] r. do [...] r. Wskazać należy na wstępie, że w sprawach o stwierdzenie nieważności danej decyzji organ nie może generalnie dokonywać ponownie jej oceny merytorycznej. Jest natomiast zobowiązany do dokonania oceny danej decyzji pod kątem istnienia wszystkich potencjalnych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych w art. 156 k.p.a. Niektóre z tych przyczyn – takie jak wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej czy wobec podmiotu nie będącego stroną wymagają jednak dokonywania oceny merytorycznej danej decyzji i sprawy administracyjnej, dokonywanej jednak w specyficznym zakresie. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie dokonało wnikliwej analizy wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również nie zgromadziło pełnego materiału dowodowego, przez co należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu. Zdaniem Kolegium, skoro Spółka R. posiada prawo prowadzenia targowiska zlokalizowanego w S. przy ul. M. – R. – G. (w drodze umowy zawartej w dniu [...] r. z H. Spółką z o.o. w S. uzyskała prawo prowadzenia targowiska wraz z nakładami inwestycyjnymi, poczynionymi na przedmiot dzierżawy, jak również wszelkie prawa wydzierżawiającego wynikające z umów dzierżawy zawartych z kupcami handlującymi na terenie tego targowiska), a nadto – na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] r. – uzyskała zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę zadaszenia ciągów pieszych oraz przebudowę istniejących zadaszeń tymczasowego targowiska "P.", zatem należy uznać, że jest ona podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego, zobligowanym do uzyskania pozwolenia na jego zajęcie. Powyższe stanowisko organu, w ocenie Sądu, nie znajduje jednak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i jest przedwczesne. O ile należy zgodzić się z Kolegium, że Spółka R. posiada prawo do prowadzenia przedmiotowego targowiska (co nie jest przez stronę kwestionowane), jak również nie budzi wątpliwości, że uzyskała ona zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę zadaszenia ciągów pieszych oraz przebudowę istniejących zadaszeń tymczasowego targowiska "P.", o tyle nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie organ ustalił, że wymienione wyżej zadaszenie stanowi obiekt budowlany (nawis) usytuowany w pasie drogowym drogi gminnej ul. R., wskazany w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., wymierzającej Spółce karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. - w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2). Z kolei ust. 12 pkt 1 stanowi, że za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepisy ustawy o drogach nie wskazują wprost podmiotu, na którym ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego, albowiem ustawodawca przedmiotowo określił sytuacje, w których podmiot noszący się z zamiarem zajęcia pasa drogowego ma obowiązek o zezwolenie wystąpić. O ile zezwolenia nie uzyska, musi liczyć się z odpowiedzialnością administracyjną za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego. Ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi zatem faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaakcentowano, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., w sprawie III SA/Łd 272/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., w sprawie II SA/Gl 57/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., w sprawie III SA/Wr 227/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., w sprawie II SA/Ol 1049/11, także w: R. Strachowska, U.d.p. Komentarz, ABC 2012, teza do art. 40). Podkreślić należy, że w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, iż w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., w sprawie II GSK 560/08 NSA stwierdził, że to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy wykazane zostanie, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ( vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). W sprawie będącej przedmiotem sporu organ ustalił, że w pasie drogowym ul. R. w S. znajduje się "nawis – obiekt budowlany o powierzchni [...] m2", przy czym pozwolenie na jego budowę Spółka z o.o. R. uzyskała "decyzją Urzędu Miejskiego w S." z dnia [...] r. Spółka R. jest ponadto dzierżawcą nieruchomości gruntowej położonej przy ul. R. w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] obręb [...] P. Strona posiada też prawo prowadzenia targowiska zlokalizowanego na tejże działce. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium uznało, że podmiotem który w sposób nieuprawniony zajmował pas drogowy ul. R. jest R. Spółka z o.o. w S. Organ nie odniósł się przy tym należycie do twierdzeń strony, że poddzierżawia ona przedmiotową nieruchomość innym podmiotom na cel związany z prowadzeniem działalności handlowej na terenie nieruchomości zaś zajęcie pasa drogowego stanowiącego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta S. zostało dokonane przez usytuowanie pawilonu handlowego jednego z poddzierżawców, uznając za wystarczające dokonane w tym zakresie ustalenia, w tym w szczególności, że Spółka jest podmiotem posiadającym prawo do prowadzenia targowiska jak również inwestorem, który uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. Jak już wspomniano powyżej ostatnia z wymienionych okoliczności nie znajduje jednak potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Wskazywana przez organ decyzja z dnia [...] r. zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę zadaszenia ciągów pieszych i przebudowę istniejących zadaszeń tymczasowego targowiska "P." położonego na nieruchomości w obrębie ulic R., M., G. w S. Z decyzji tej nie wynika, które zadaszenia, zostały nią objęte. Podkreślenia wymaga przy tym, że targowisko w obecnym kształcie powstawało wieloetapowo, pozwolenia na budowę były wydawane m.in. [...] r. (modernizacja targowiska – Etap [...]), [...] r. (modernizacja i uporządkowanie targowiska – zadanie docelowe), [...] r. (tymczasowe pawilony handlowo-usługowe [...] – modernizacja targowiska, etap [...]), [...] r. (modernizacja targowiska – etap [...]). Jak wynika z treści odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., część obiektów znajdujących się na targowisku powstała jeszcze przed podpisaniem umowy dzierżawy z Miastem S. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, których zadaszeń dotyczyła decyzja o pozwoleniu z dnia [...] r., zwłaszcza, że na dołączonym do decyzji rysunku (rzut dachów), zadaszenie znajdujące się od strony ul. R. opisano jako "zadaszenie istniejące" nie zaś projektowane, czy modernizowane. Wbrew stanowisku Kolegium, niewyjaśniona pozostała kwestia, kto faktycznie uzyskał pozwolenie na budowę zadaszenia od strony ul. R. Nie ustalono przy tym kto i kiedy wykonał wspomniane zadaszenie, ewentualnie kto jest jego właścicielem, bądź do czyjej dyspozycji przekazano obiekt, na którym zadaszenie się znajduje. Wobec powyższego należy zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie nie ustalono prawidłowo podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego ul. R. w S. w okresie od [...] r. do [...] r., a zatem nie sposób przesądzać, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Spółka wskazywała zarówno na wydanie tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 4 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności wskazuje taką właśnie podstawę prawną i ta właśnie kwestia powinna zostać przez organ zbadana w pierwszym rzędzie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji mogła nastąpić jedynie w wypadku jednoznacznego ustalenia, że decyzję skierowano do właściwego podmiotu. O powyższym nie przesądza przy tym okoliczność, że to Spółka R. wystąpiła w dniu [...] r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. R. pod obiekt budowlany o łącznej powierzchni [...] m2. Wobec braku jednoznacznych ustaleń w omawianym zakresie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. należy uznać za przedwczesną. Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77, 107 w zw. z art. 156 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza podejmie niezbędne działania zmierzające do jednoznacznego ustalenia czy Spółka R. jest podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego ul. R. bez zgody zarządcy drogi w okresie od [...] r. do [...] r., a następnie dokona wyczerpującego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza w tym zakresie winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.