II SA/Sz 550/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 49 ust.4 pkt 1 oraz art. 49 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym i zewnętrznymi instalacjami infrastruktury technicznej, tj. wody, gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej, wraz zagospodarowaniem terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...] i jednocześnie udzielił Spółka A., reprezentowanej przez J. J., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. S. W odwołaniu D. S. podniósł, iż jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], tj. działki [...] i działki [...], które stanowią drogę dojazdową do działki nr [...] oraz inwestorem w myśl prawa budowlanego i cywilnego, co potwierdza wyrok sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji D. S. zarzucił naruszenie przepisu art. 10 K.p.a. Nadto jego zdaniem organ nie powinien wydawać decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych osobie, która wcześniej robót tych nie prowadziła na powyższej działce. W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., nr WOA.IW-7144/213-20/01/09, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy jako przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego wskazał fakt wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną. Prowadzone bowiem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie dotyczyło legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce nr [...] powstałej z połączenia działek nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...]. W postępowaniu tym, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na wznowienie robót budowlanych mogło być wydane temu kto posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zaś, iż właścicielem działki nr [...] wraz z budynkami jest Spółka A. Ustosunkowując się do drugiego z zarzutów podniesionych w odwołaniu tj. braku możności uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji w charakterze strony, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż chociaż D. S. faktycznie jest współwłaścicielem działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], to w świetle materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie przysługuje mu przymiot strony. Budynek zlokalizowany na działce [...] usytuowany został w odległości 11 m od granicy działki nr [...], natomiast wjazd na działkę [...] zaprojektowano z pominięciem działki nr [...]. Brak jest więc przesłanek do twierdzenia, że działka nr [...] znajduje w obszarze oddziaływania budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. W konsekwencji brak jest również podstawy do uznania D. S. za stronę postępowania. Na powyższą decyzję D. S. wniósł w ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , w której zażądał jej uchylenia. W skardze D. S. powtórzył swoje wcześniejsze twierdzenia o tym, iż to on jest faktycznym inwestorem. Jego zdaniem organ nie mógł wydać decyzji w przedmiocie wznowienia prac budowlanych w stosunku do osoby, która wcześniej tych prac nie prowadziła, a zatem nie była też inwestorem. Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego , iż ten w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do faktów podniesionych przez niego odwołaniu tj. nieprzeprowadzenia na budynkach zlokalizowanych na działce nr [...] prac architektonicznych i inwentaryzacyjnych. W ocenie skarżącego już same nakłady, które poniósł w związku z realizacją inwestycji jako "rzeczywisty inwestor" stanowiły podstawę do uznania go za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżący za niezgodne z prawdą uznał ustalenia przyjęte przez organ odwoławczy, zgodnie z którymi budynek usytuowany na działce nr [...] nie oddziaływuje na działkę nr [...], ponieważ obecnie dojazd na działkę nr [...] odbywa się właśnie przez działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009r. w/w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 768/09 oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu, interes prawny nie może być wywodzony z okoliczności, że skarżący był faktycznym inwestorem budynku, którego dotyczy decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Prowadzone przez skarżącego samowolne roboty budowlane zostały przerwane i słusznie organy uznały, że obecnie pozwolenie na dokończenie robót może być wydane na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości. W postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak również w postępowaniu o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, zastosowanie znajduje również przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który ustanawia wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Jednak sam fakt bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie realizowanej inwestycji nie oznacza, że automatycznie właściciele stają się stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, a na tę okoliczność strona skarżąca nie przedstawiła argumentów wskazujących na szkodliwość takiego oddziaływania. Przez obszar oddziaływania rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia te muszą wynikać z charakteru i funkcji tego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ponadto, zdaniem Sądu, oddalenie inwestycji o 11 m od granicy działek, których skarżący jest współwłaścicielem, uprawniało organ do stwierdzenia, że budynek ten nie oddziałuje na te działki. Wbrew twierdzeniu skarżącego dojazd do budynku usytuowanego na działce nr [...] nie odbywa się przez działkę nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem. Wynika to jednoznacznie z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. W projekcie tym wjazdy na działkę nr [...] zaplanowana od ul. [...], a nie przez działkę nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił błędną wykładnię art. 49 ust. 4 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1, art. 48 ust. 3 i ust. 5 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie prawa procesowego – art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – mające wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że postępowanie kończące się pozwoleniem na wznowienie robót i zatwierdzeniem projektu budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wydanie nakazu rozbiórki, a w postępowaniu tym stroną nie jest inwestor, ale osoba, która ma tytuł prawny do nieruchomości, na której został posadowiony obiekt. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym wznowienia robót budowlanych i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że właściciel gruntu sąsiadującego z nieruchomością, na której został posadowiony obiekt i przez którą odbywa się wjazd na tę nieruchomość, nie ma interesu prawnego w postępowaniu o wznowienie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu. Jaki ostatni strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego – uchwały nr VII/79/07 Rady Gminy Dobra z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Mierzyn 2 jednostki ewidencyjnej gm. Dobra, obejmującego działki nr [...] – [...] stanowiącej prawo miejscowe, poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011r. w sprawie o sygn. akt II OSK 573/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 768/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem Sądu II instancji strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podniosła, iż pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu budowlanego wydane na podstawie przepisów art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 49 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane integralnie jest związane z prowadzonym od 2006 r. postępowaniem dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez skarżącego, bez pozwolenia na budowę, wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] (obecnie nr [...]) w [...]. W związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. zmienioną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę wzniesionego obiektu budowlanego. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Sz 43/08, ze względu na nierozpatrzenie możliwości zalegalizowania budowy w trybie art. 49 prawa budowlanego w obecnie obowiązującym brzmieniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowe działki ze znajdującym się na nich obiektem budowlanym nabyła w dniu [...] r. Spółka A. W związku z tym w postępowaniu zmierzającym do legalizacji PINB postanowieniem dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał J. J. do przedłożenia w terminie do [...] r. dokumentów wskazanych tymi przepisami, pod rygorem orzeczenia rozbiórki obiektu. Po wykonaniu przez aktualnego właściciela nieruchomości nałożonych obowiązków i uiszczeniu wymierzonej opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 prawa budowlanego, zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił Spółce A. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku. Po wniesieniu przez D. S. odwołania od tej decyzji ZWINB, decyzją z [...] r., umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołującemu się nie przysługują prawa strony. Organ pominął przy tym, że wszystkie dokonane w tej sprawie wcześniej czynności prowadziły do zlikwidowania skutków popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej, były ze sobą integralnie powiązane a adresatem pierwszej decyzji nakazującej rozbiórkę był D. S. Zdaniem Sądu nie można odmówić racji stanowisku z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skoro w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki był on stroną postępowania, to ma on ten status również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49 ust. 2-4 prawa budowlanego po uchyleniu decyzji o rozbiórce, w celu zalegalizowania obiektu budowlanego. Za trafne uznał też zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez uznanie, że w postępowaniu o wznowienie robót budowlanych przymiot strony postępowania należy ustalać na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego a nie art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten nie może stanowić też podstawy do ustalenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę. Służy temu ogólny przepis zawarty w art. 28 k.p.a. Według tej normy należało też ocenić czy skarżąca spółka jest stroną postępowania będąc współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z zabudowaną działką. Spółka powołuje się przy tym, dodatkowo na to, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (a więc prawem miejscowym) wjazd na działkę nr [...] jest wyznaczony przez działkę, której jest ona współwłaścicielką. W wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r., II OSK 1810/06 (publ. w Lex nr 466064) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być brany pod uwagę jako ewentualne źródło norm prawnych uzasadniających uznanie określonych podmiotów za stronę postępowania administracyjnego" Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tego argumentu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpatrzeniu sprawy z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd wojewódzki nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 490). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny (J.P.Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 573/10. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Skarga D. S. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy jako przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego wskazał fakt wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną. Organ pominął przy tym, że wszystkie dokonane w tej sprawie czynności prowadziły do zlikwidowania skutków w popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej, były ze sobą integralnie powiązane, a adresatem pierwszej decyzji nakazującej rozbiórkę był skarżący D. S . Zdaniem Sądu II instancji, skoro skarżący był stroną postępowanie w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki, to ma on ten status również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49 ust.2-4 prawa budowlanego po uchyleniu decyzji o rozbiórce, w celu zalegalizowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że przepis art. 28 kpa stanowi podstawę do ustalenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do zalegalizowania obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, ale błędnie ocenił, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie. Decyzja organu I instancji dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych mających na celu dokończenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wolnostojącego z garażem podziemnym i zewnętrznymi instalacjami infrastruktury na działce nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem. Wprawdzie z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...]r. wjazdy na działkę nr [...] zaplanowano od ul.[...],ale z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 1 do uchwały Nr VII/79/07 Rady Gminy Dobra z dnia 31 maja 2007r. w sprawie miejscowego zagospodarowania przestrzennego części obrębu Mierzyn 2 jednostki ewidencyjnej gm. Dobra, obejmującego działki nr [...] (k.194 verte 198) wjazd na działkę nr [...] powstałej z połączenia działek nr [...] i nr [...] jest wyznaczony przez działkę nr [...], której strona skarżąca jest współwłaścicielem. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1810/06, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być brany pod uwagę, jako ewentualne źródło norm prawnych uzasadniających uznanie określonych podmiotów za stronę postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść art. 190 P.p.s.a. uznać należało wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na uznanie robót budowlanych na podstawie art. 28 kpa. Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 , art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.