II SA/Sz 571/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. T. i H. U.-T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] nr [...] znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących R. T. i H. U.-T. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.T. i H.T., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawny, wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na budowie "obiektu budowlanego" – skarpy bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr [...]. Powyższe postanowienie organu II instancji podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynął wniosek z dnia 16 listopada 2014 r., skierowany przez R.T. i H.T., właścicieli działki nr [...] w P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej dokonanej, na działce sąsiedniej nr [...], na której rozpoczęto intensywne nawożenie setek ton gruntu, gruzu i śmieci, w celu – jak w wskazali wnioskodawcy – podniesienia poziomu tej posesji. Dojazd do tej nieruchomości odbywa się wąską drogą gminną, zaś nad ciekiem wodnym przez przepust wodny, którego stan na chwilę składania wniosku, jak podali wnioskodawcy, był już katastrofalny. W 2011 r. na skutek intensywnego ponadnormatywnego użytkowania nastąpiło zerwanie przepustu i zalanie części nieruchomości wnioskodawców przyległej do rowu. Stwierdzili, że dewastacja, zanieczyszczenie i skażenie środowiska dotyczy terenu należącego do strefy uzdrowiskowej. Usypanie skarpy, bez jakichkolwiek pozwoleń, zgód, uzgodnień, projektów i zabezpieczeń konstrukcyjnych przed osuwaniem się, bez zachowania należytej odległości od granicy działki wnioskodawców uzasadnia podejrzenie, że przedmiotowa skarpa stanowi samowolę budowlaną, a działanie takie stanowi rażące naruszenie art. 29 ustawy Prawo budowlane. Wskazali, że wybudowana skarpa służy do usypywania, składowania i utylizacji ogromnych hałd trocin powstających w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej (tartak), które osuwają się do cieku wodnego, doprowadzając do jego stopniowego zasypywania i naruszają granicę nieruchomości wnioskodawców. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S., przekazał organowi I instancji, do załatwienia zgodnie z właściwością pismo wnioskodawców z dnia 20 stycznia 2015 r., w części dotyczącej prowadzenia prac budowlanych na działce nr [...]. Wnioskodawcy ponowili w tym piśmie zarzuty z wniosku z dnia 16 listopada 2014 r. Argumentowali ponadto, że na mapie z 2008 r. nie widnieje skarpa w rejonie zachodniego brzegu potoku, opisanego na mapie z 1936 r., natomiast na mapie z 2013 r., skarpa już widnieje. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61a, art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a." oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej. Według organu I instancji, skarpa nawieziona z usypanych odpadów nie jest żadnym z obiektów opisanych w art. 3 pkt 1, pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Nawożenie hałd różnego rodzaju śmieci, gruzu, odpadów itp. nie stanowi całości konstrukcji mogącej być uznaną za konstrukcję spełniającą funkcję do przenoszenia obciążeń. Również przyjmowanie tych odpadów jak i ich składowanie nie stanowi robót budowlanych prowadzonych przy budowie ziemnej konstrukcji oporowej, a powstała skarpa nie stanowi całości technicznej użytkowej o określonej konstrukcji i funkcji, opisywanych w orzeczeniach powołanych przez wnioskodawców. Wyjaśnił, że w żadnej mierze decyzją Nr [...] ustalającą warunki zabudowy, skarpa nie została uznana za podłoże budowlane umożliwiające posadowienie obiektu magazynowego, decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Organ dodał, że nie posiada informacji co do decyzji administracyjnej, która zezwalałby na budowę i następnie umieszczenie na mapie geodezyjnej skarpy, wzdłuż zachodniego brzegu potoku. Reasumując organ stwierdził, że sprawy dotyczące nawożenia i składowania odpadów nie są robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie należą do kompetencji tego organu i problemy tego rodzaju rozpatrywane są przez organy właściwe. R.T. i H.T., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawny, wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 3 lutego 2015 r. Kwestionowanemu postanowieniu postawili zarzut naruszenia: - art. 84 ust. 1 w związku z art. 84a ust. 1 w związku z art. 1 w związku z art. 3 pkt 1,6 i 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wykonana konstrukcja (budowla) ziemna nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, podczas gdy w ocenie wnioskodawców charakter wzniesionej konstrukcji ziemnej nie budzi wątpliwości, zaś organ nie dokonał nawet wizji lokalnej terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, - art. 61 a K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że brak jest uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy takie okoliczności istnieją, - art. 127 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie że składowanie odpadów nie stanowi robót budowalnych i pominięcie zupełnym milczeniem faktu, że wybudowanie składowiska odpadów wymaga pozwolenia na budowę, o ile zatem pozwolenia takiego brak, to prowadzone składowisko odpadów stanowi samowolę budowlaną, a tym samym podlega kontroli nadzoru budowlanego. Według wnoszących zażalenie, trudno skarpę składającą się ze śmieci i gruzu, a przede wszystkim kilku tysięcy ton ziemi traktować jako usypiska odpadów. Składowanie odpadów nie stanowi robót budowlanych, jednakże prowadzenie składowiska wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z posiadanych przez nich informacji wynika, że na mapach geodezyjnych nie nanosi się hałd śmieci, lecz jedynie budynki, budowle i inne obiekty budowlane. Skoro zatem na mapie geodezyjnej (załączonej do zażalenia), naniesiony został nasyp, już sama ta okoliczność skutkować powinna podjęciem przez organ nadzoru budowlanego, czynności kontrolnych mających na celu ustalenie, czy nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej. Organ II instancji, powołał ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stwierdził, że organem właściwym do rozpatrywania spraw gospodarowania odpadami jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Powołał fakt wydania decyzji Burmistrza P. z dnia [...] którą nakazano właścicielom działki nr [...] w P., uporządkowanie nieruchomości ze znajdujących się na niej hałd odpadów w postaci ziemi, gruzu budowlanego i drogowego, trocin, ścieru drzewnego oraz kory, a także kłód drzew i skuteczne wyegzekwowanie wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją należy do organu, który ją wydał. W świetle powyższego, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w tożsamej sprawie, zatem zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Ponadto hałdy śmieci różnego pochodzenia nawiezione na przedmiotowym terenie, nie mogą zostać uznane za składowisko odpadów, bowiem nie tworzą budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, przeznaczonej do składowania odpadów. Podnoszona przez wnioskodawców sprawa składowania odpadów w pobliżu cieku naturalnego, a także zmiany stanu wody na gruncie oraz oznakowania znajdującego się w ciągu drogi gminnej mostku nad rowem została zgodnie z właściwością przekazana Burmistrzowi P. W skardze do Sądu, H.T. oraz R.T., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji z dnia 25 marca 2015 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz wnieśli o zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 w związku z art. 84a ust. 1 w związku z art. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wykonana konstrukcja ziemna nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, podczas gdy w ocenie skarżących charakter wzniesionej konstrukcji ziemnej nie budzi najmniejszych wątpliwości (ponad 4 m wysokości, długości około 250 m i szerokości od 15 do 20 m), zaś organ nadzoru budowlanego nie dokonał nawet wizji lokalnej terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt wzniesiony w ramach samowoli budowlanej, - art. 61a K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, podczas gdy okoliczności takie zaistniały, - art. 127 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że składowanie odpadów w ilościach znajdujących się na działce nr [...] w P., nie stanowi robót budowlanych, podczas gdy budowa składowiska odpadów wymaga pozwolenia na budowę, o ile zatem pozwolenia takiego brak, to prowadzone składowisko odpadów stanowi samowolę budowlaną, a tym samym podlega kontroli nadzoru budowlanego, - art. 132 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowanej, zamiast jego uchylenia. Według skarżących, podstawą rozstrzygnięcia organu było błędne uznanie, że wykonana konstrukcja ziemna nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, podczas gdy w ich ocenie konstrukcja ta niewątpliwie spełnia wszelkie przesłanki by uznać ją za obiekt budowlany. Organ I instancji nie podjął żadnych dodatkowych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, na którym znajduje się będąca obiektem budowlanym skarpa, zaś organ II instancji, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, błędy te powielił. Argumentowali, że organy nadzoru budowlanego powinny dołożyć wszelkiej staranności, aby wyjaśnić okoliczności zgłoszone przez skarżących. Tymczasem wszystkie swoje ustalenia poczyniły wyłącznie na podstawie wniosku skarżących, nie czyniąc jakichkolwiek własnych ustaleń, w szczególności nie dokonując wizji lokalnej wykonanej skarpy. Dodatkowo skarżący wskazali, że przedmiotowa skarpa została naniesiona na masę geodezyjną, na co zwracali uwagę już w zażaleniu, co świadczy o uznaniu jej za obiekt budowlany, ale nawet ta okoliczność nie skłoniła organów nadzoru budowlanego do wszczęcia czynności kontrolnych, choć wskazywały, że nie mają informacji na temat decyzji administracyjnej, która zezwalałaby na budowę i następnie na umieszczenie na mapie geodezyjnej przedmiotowej skarpy. Okoliczność ta, pomimo przyznanego braku wiedzy, nie została poddana jakiejkolwiek analizie czy weryfikacji. W konsekwencji powyższego, znajdujący się na mapie obiekt budowlany, według organów obiektem budowlanym nie jest. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na ww. skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r., pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wskazał, że przedmiotowa skarpa była elementem, na której ma być realizowana budowa, która była przedmiotem decyzji z dnia 21 maja 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydanej przez Starostę S. Pełnomocnik przedłożył wniosek z dnia 5 listopada 2015 r. do Wojewody Z. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wraz załącznikami, w tym ww. decyzję z dnia 21 maja 215 r. Wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. uznał przedmiotową skarpę za budowlę, która została wybudowana bez zezwolenia. Pełnomocnik przedłożył decyzję z dnia 16 listopada 2015 r., uchylającą decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji nasypu wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto przedłożył pismo zatytułowane "załącznik do protokołu rozprawy". Wniósł o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych na rozprawie dokumentów. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie. Sąd postanowił dopuścić dowód z przedłożonych pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co w praktyce oznacza że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonego aktu (vide. Wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I GSK 1421/05, opubl. w Lex nr 265017). Z kolei z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwana ustawą: "P.p.s.a.", wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonego postanowienia według powołanych kryteriów i w granicach wyżej wskazanych, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna. Objęte skargą postanowienie organu II instancji zostało wydane w postępowaniu zażaleniowym w sprawie odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego - skarpy, bez wymaganego prawem pozwolenia. Podstawę prawną wydania postanowienia organu I instancji stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec brzmienia powołanego przepisu wyróżnić należy przesłanki podmiotowe i przedmiotowe odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, przesłanki podmiotowe nie stanowiły przyczyny wydania postanowienia o wskazanej w nim treści, lecz przekonanie o braku przedmiotu sprawy, który miałby podlegać badaniu przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie wykazały wystąpienia uzasadnionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W doktrynie, odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, upatruje się w takich sytuacjach prawnych, jak skierowanie żądania, które nie podlega załatwieniu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania np. jednostka żąda zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innym przykładem ww. przesłanki może być żądanie załatwienia sprawy, która wymaga czynności cywilnoprawnej (np. sprzedaży nieruchomości) albo dotyczy żądania załatwienia sprawy, przynależnej do drogi sądowej właściwej sądowi powszechnemu. W takiej jednak sytuacji zastosowanie znajduje art. 66 § 3 K.p.a. i nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 317). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, opubl. w Lex nr 1665665). Powołany przepis powinien więc znaleźć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, że żądanie wszczęcia postępowania jest nieuprawnione. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy w przepisach prawa brak jest kompetencji do rozpatrzenia żądania przez organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 234/12, opubl. w Lex nr 1697489). Wszczęcie postępowania administracyjnego powinno być poprzedzone formalnoprawną oceną możliwości jego faktycznego zakończenia ewentualnym wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty wobec legitymowanego podmiotu. Na tym etapie organ nie prowadzi postępowania administracyjnego ani nie rozstrzyga co do istoty, tak więc w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalne jest formułowanie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Jak wynika tymczasem z treści uzasadnienia postanowień organów obu instancji, uznały, że skarpa usypana z nawiezionych mas ziemi i odpadów nie jest żadnym z obiektów budowlanych. Powyższa konstatacja wskazuje, że organy w istocie przeszły do merytorycznej oceny prawnych aspektów możliwości wystąpienia samowoli budowlanej, poczynając od powołania przesłanek określających funkcję, konstrukcję i zdolności techniczne obiektu budowlanego. Powołane zagadnienia nie mogą składać się na przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., gdyż właściwe są ustaleniu znaczenia faktów według normy materialnoprawnej oraz możliwości jej zastosowania. Użycie tego rodzaju wywodów na wstępnym etapie sprawy było niedopuszczalne i stało się przyczyną uwzględnienia przedmiotowej skargi. Treść żądania strony wyznacza jej przedmiot, a powodzenie zależy od spełnienia m.in. znamion określonych w przepisie materialnoprawnym, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Weryfikacji twierdzeń strony co do faktów wypełniających hipotezę normy prawnej, służy postępowanie wyjaśniające, jest to element ogólnego postępowania wyjaśniającego. Zlekceważenie obowiązku podjęcia przez organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy rzutuje na wadliwość rozstrzygnięcia organu. Ocena prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału, ze stanowiska prawa. Strona ma prawo uczestniczyć w całym toku tego postępowania, od chwili jego wszczęcia, aż do zakończenia postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział, w każdym stadium postępowania, w tym przedstawienia dowodów (art. 75 i art. 78 K.p.a.), zawiadomić o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79), zadawania pytań świadkom, biegłym, i składania wyjaśnień. Stosownie do art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są działać zgodnie z prawem i na jego podstawie. Obowiązek stania na straży praworządności znajduje swą rangę szczególnie podczas procesu dochodzenia do prawdy obiektywnej, co znajduje oparcie w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ponieważ ten etap stanowi o prawidłowości całego postępowania. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 K.p.a.). Organ administracji publicznej w toku prowadzonych czynności nie może naruszyć żadnej zasady ogólnej, lecz musi użyć takich środków, by wszystkie zasady zostały proporcjonalnie w postępowaniu zrealizowane W razie gdy strona powołuje się na potrzebę wszczęcia postępowania w celu zbadania zgodności z prawem działań, które mogą wskazywać na prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia, to ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających. Które organ powinien przeprowadzić w toku postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa procesowego. Z konstrukcji art. 61a § 1 K.p.a., wskazującej przesłanki, które mogą prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania, nie wynika aby ustawodawca dopuścił na etapie faktycznym przed wszczęciem postępowania, możliwość badania elementów materialnego stosunku prawnego składających się na istotę wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej składające się na elementy stosunku prawnego, podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego można w stwierdzeniu organu odczytać ocenę co do spełnienia przesłanek materialnoprawnych w danej sprawie. W ocenie, Sądu powołane wywody natury prawnej mają istotne znaczenie w sprawie zgłaszanej samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy podmiot powołuje się na ochronę swojego interesu prawnego w związku z działaniami inwestora na sąsiadującej nieruchomości, które mogą w jakikolwiek sposób oddziaływać na jego nieruchomość, a zatem na sferę praw i wolności jednostki. Z okoliczności sprawy wynika, że kwestionowana jest legalność powstania skarpy z mas ziemi, gruzu i innych odpadów. W tego typu przypadkach nie można z góry założyć, że nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym powstałym w wyniku prowadzenia robót budowlanych z gruntu lub w gruncie. Potoczne rozumienie określenia budowla ziemna (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli", zawartej art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne". Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12, Lex nr 1569045; wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 95/13, opubl. w Lex nr 1301172). Ocena czy mamy do czynienia z tego rodzaju budowlą powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy. Niedopuszczalne jest jednak podjęcie takiej analizy na etapie służącym ustaleniu podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustalenie czy prace budowlane doprowadziły do powstania samowoli budowlanej, wymagają niejednokrotnie dokonania złożonego procesu wykładni i podjęcia określonych czynności, mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest wszcząć postępowanie administracyjne i dopiero w jego toku rozstrzygnąć wszelkie nasuwające się wątpliwości co do charakteru działań inwestora, które według wnoszącego o wszczęcie postępowania zaliczają się do prowadzenia robót budowlanych. Budowa rozpoczęta oraz realizowana bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi zawsze będą traktowana jak samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki. Kwestie już wszczętych postępowań administracyjnych w zakresie działań inwestora sprzecznych z ustawą o ochronie środowiska czy ustawą Prawo wodne, jak również okoliczność wszczęcia postępowania o wznowienie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego m.in. na działce nr [...] w P., nie mogły więc odnieść skutku w postaci braku przedmiotu sprawy na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, regulujących instytucję samowoli budowlanej. Reasumując Sąd stwierdził, że rozważania jakie poczyniły organy w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do przedmiotu sprawy nie mają charakteru formalnego, właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a., lecz materialnoprawny i związku z tym konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpatrujący sprawę wniosku skarżących organ winien uwzględnić przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną i wobec tego podjąć postępowania administracyjne w sprawie przedmiotowej skarpy, dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego oceny ze stanowiska prawa. Analiza ta powinna odbyć się według reguł procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy tym organ nie powinien się ograniczyć wyłącznie do oceny dowodów przeprowadzonych przez wnioskodawców, konieczna będzie inicjatywa organu w celu wyjaśnienia charakteru, kubatury oraz techniczno – użytkowej całości skarpy, co bez wątpienia będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym oględzin i odniesienia się do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących, w celu ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Organ winien zapewnić udział w postępowaniu stronom tego postępowania w celu realizacji uprawnień wypływających z art. 10 § 1, art. 79, art. 81 K.p.a. Nieprawidłowo sformułowane przez organy wnioski pod względem procesowym powodują, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych co do charakteru spornej skarpy. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżących solidarnie od organu, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy.