II SA/Sz 573/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r., nr POiK-129-1/11, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 75, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), odmówił P. Z. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 13 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z uzasadnienia decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] wynika, że żona P. Z. I. Z., na dzień złożenia oświadczenia określającego tytuł prawny do nieruchomości zamieszkiwała w lokalu należącym do babci męża na podstawie umowy ustnej. Umowa zawarta w takiej formie jest tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego. Dalej organ podał, że uwzględniając posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] przez żonę P. Z. I. Z., należy uznać, że P. Z. nie jest uprawniony do otrzymywania równoważnika pieniężnego. W odwołaniu od powyższej decyzji P. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędne przyjęcie, że posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny na podstawie przysługującego tytułu prawnego, bez wskazania jaki to jest tytuł prawny. [...] Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr 0221/74/WT/11, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że ze złożonych przez P. Z. w postępowaniu odwoławczym w piśmie z dnia 14 marca 2011 r. wyjaśnień wynika, iż faktycznie on i jego rodzina (składająca się z czterech osób) oraz jego babcia, mieszkają wspólnie w domu jednorodzinnym, położonym w [...] , przy ul. [...] , którego właścicielem jest babcia. Powierzchnia mieszkalna tego domu to ok. 80 m2. Koszty utrzymania nieruchomości nie obciążają P. Z., a jedynie częściowo ponosi on koszty związane z opłatami za wodę, energię elektryczną, gaz, ogrzewanie itp. Nadto z przedstawionych dokumentów oraz ze złożonych wyjaśnień wynika, iż mł. asp. P. Z. wraz z rodziną korzysta nieodpłatnie z przedmiotowego lokalu gdzie jest zameldowany. Zdaniem organu odwoławczego analiza prawna opisanego przez stronę stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że na gruncie przepisów prawa cywilnego, strona jest de facto biorącym w użyczenie dom mieszkalny położony w [...] , przy ul.[...] . Brak zawarcia na tę okoliczność umowy pisemnej nie ma wpływu na tę ocenę. Na poparcie swojego stanowiska organ powalał się na wykładnię zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. w sprawie I OSK 1222/08 (opubl. LEX nr 552292). W tej sytuacji organ, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., w sprawie II SA/Wa 522/07 (opubl. LEX nr 491420), uznał, iż P. Z. korzysta z lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia, zatem faktycznie zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. Reasumując organ podał, że babcia mł. asp. P. Z. posiada tytułu prawny do przedmiotowego lokalu a tytułem tym jest prawo własności (posiadacz samoistny), natomiast mł. asp. P. Z. również posiada tytuł prawny do tego lokalu, którym jest stosunek użyczenia (posiadacz zależny). Końcowo organ odwoławczy zauważył, że lokal zajmowany przez stronę całkowicie zabezpiecza przysługujące mu normy mieszkaniowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] P. Z. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) przez dokonanie jego błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że skarżący posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, a tym samym, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, gdy tymczasem dokonanie prawidłowej wykładni oraz właściwe zastosowanie powyższego przepisu winno prowadzić do odmiennych wniosków. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie całości decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że mieszka w mieszkaniu swojej babci. To babci a nie samemu skarżącemu przysługuje tytuł prawny do tego lokalu. Skarżący nie ma żadnych praw do rozporządzania tym lokalem ani też korzystania z jego całości. Może jedynie przebywać w nim korzystając z jego części dzięki uprzejmości babci. Skarżącemu nie przysługuje żadne prawo do lokalu. Należy rozróżnić tytuł prawny do lokalu od tzw. prekarium. Jest to instytucja, która polega na przekazaniu drugiej osobie (prekarzyście) do nieodpłatnego używania rzeczy lub prawa, z zastrzeżeniem zwrotu na każde wezwanie udzielającego. Prekarium traktowane jest jako stosunek faktyczny, nie podlegający ochronie prawnej. W odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), zgodnie z treścią, którego strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Z powołanego przepisu wynika, iż uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego przysługuje za brak lokalu mieszkalnego tylko w przypadku, gdy strażak nie posiada takiego lokalu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską ustawodawca przyjmuje przy tym miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania (art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Sąd podziela stanowisko organów, że posiadanie lokalu mieszkalnego, stosownie do art. 78 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, musi opierać się na tytule prawnym. Z uwagi na to, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, należy je interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego jest więc każda forma posiadania (faktycznego, fizycznego władztwa nad rzeczą), a więc zarówno posiadanie samoistne - tak, jak właściciel, jak i posiadanie zależne - tak jak użytkownik. Skarżący niewątpliwie ma jednak rację zarzucając w skardze, że organy niewłaściwie zinterpretowały część art. 78 ust. 1 ustawy, która dotyczy "lokalu mieszkalnego lub domu". Ustawa nie zawiera definicji "lokalu mieszkalnego" ani "domu". Pojęcia te odnoszą się do pewnej samodzielnej, wyodrębnionej, zamkniętej całości. Czym innym jest zajmowanie lokalu mieszkalnego (domu), a czym innym zajmowanie części lokalu mieszkalnego (domu). Gdyby racjonalny ustawodawca chciał, by każdy przypadek dysponowania przez strażaka jakimkolwiek lokum na podstawie tytułu prawnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej wykluczał uzyskanie przez niego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, inaczej ukształtowałby treść omawianego przepisu. Użyte jednak przez ustawodawcę pojęcia oznaczają pewną wyodrębnioną całość, nie zaś część całości, jakim jest lokal mieszkalny i dom. Wobec powyższego zajmowanie przez strażaka części pomieszczeń (na podstawie tytułu prawnego) w domu będącym własnością osoby, która nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 75 ustawy (małżonek, dzieci, rodzice strażaka i jego małżonka), nie stanowi "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu" w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku skarżącego - tak samo w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 553/10 – dostępny na stronie internetowej NSA. Z uwagi na naruszenie przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a. uwzględnił skargę, uchylając decyzje organów obu instancji.