II SA/Sz 582/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. C. i A. C.-Z. na uchwałę Rady Gminy Mielno z dnia 30 października 2014 r. Nr LX/611/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym P. C. i A. C.-Z. uiszczony wpis w kwocie [...] ([...]) złotych. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożonej przez A. C. – Z. i P. C. jest uchwała Rady Gminy Mielno z dnia 30 października 2014 r. nr LX/611/14 w sprawie uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego. Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. skarżący wezwali Radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego właścicieli działek nr [...] i części działek nr [..] obręb M., gmina M., objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obszaremA52.U, w związku z uchwałą nr LX/611/14 Rady Gminy Mielno. W treści pisma skarżący zarzucili uchwale naruszenie: - art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej "k.c.", w związku z art. 143 k.c. i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 21 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego przez gminę; - art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, poprzez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem, posiadających analogiczne uwarunkowania i dyskryminujących charakter ustaleń planu, ograniczających ich w wykonywaniu uprawnień właścicielskich; - art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, ze plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.; - art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1, w związku z art. 6 ust. 1 i art. 140 k.c., poprzez ustalenie sposobu wykonywania własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wezwania skarżący zakwestionowali ograniczenia dotyczące wysokości zabudowy, procentowego wskaźnika zabudowy mieszkaniowej w stosunku do ogólnej powierzchni zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy, zakazu zagospodarowania terenu w formie pól biwakowych i domków letniskowych oraz zastosowanych oznaczeń terenu. Uchwałą Rady Gminy Mielno z dnia 5 lutego 2015 r. nr IV/41/15 uznano wezwanie za bezzasadne i odmówiono uchylenia własnej uchwały z dnia 30 października 2014 r. nr LX/611/14. Z uzasadnienia wynika, że organ nie podzielił stanowiska skarżących w zakresie naruszenia zapisów Studium wskazując, że tereny obejmujące wskazane w wezwaniu działki zostały opisane jako tereny zabudowy usługowo – mieszkaniowej niskiej i średniowysokiej intensywnej. Jako funkcję uzupełniającą dla tych terenów wskazano w Studium funkcję uzupełniającą określoną jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna dopuszczona w obrębie geodezyjnym M. Zatem, w ocenie organu, dopuszczenie na wskazanym w wezwaniu terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako funkcji uzupełniającej, obejmującej do 30 % powierzchni użytkowej budynków znajdujących się na działce jest dopuszczalne i zgodne z zapisami Studium. Organ wskazał, że przyjęcie maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 16 metrów również nie narusza zapisów Studium, które jako maksymalną wysokość określa na poziomie do 17 metrów. Organ wskazał, że dla działki [...] wysokość została określona na poziomie 20 metrów, ze względu na wysokość istniejącego tam budynku. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zakazu lokalizacji pól biwakowych i domków kempingowych organ stwierdził, że jego przyjęcie jest zgodne ze Studium, które wskazało na konieczność funkcjonalnego i estetycznego uporządkowania i podniesienia jakości przestrzeni ulicy [...]. Konsekwencją tych zapisów Studium było wprowadzenie przy głównej ulicy [..] zakazu zagospodarowania w formie pól biwakowych i kempingów. Jednocześnie organ wskazał, że na pozostałych działkach w tej okolicy charakter i intensywność zabudowy uniemożliwia umiejscowienie pól biwakowych oraz domków kempingowych, stąd nie było potrzeby umieszczania w planie dodatkowych zapisów zakazujących lokalizację tego typu obiektów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. A. C. – Z. i P. Z. podnieśli zarzuty naruszenia: - art. 140 k.c. w związku z art. 143 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1,2,3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, z jednoczesnym, bezzasadnym zróżnicowaniem traktowania nieruchomości posiadających analogiczne uwarunkowania oraz sprzecznie z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, polegającego w szczególności na dokonaniu ustaleń w zakresie linii zabudowy, maksymalnej wysokości oraz w zakresie zakazu lokowania pól biwakowych i domków turystycznych, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy; - art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu sprzecznego z uchwałą nr XXXI/224/97 Rady Gminy Mielno z dnia 7 listopada 1997 r., zmienioną uchwałą nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r. – Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, w szczególności w zakresie maksymalnej wysokości budynków oraz ograniczenia zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że jako właściciele działek objętych planem, posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W ich ocenie, uchwała została podjęta z przekroczeniem władztwa planistycznego w zakresie, w jakim ustala parametry dotyczące linii zabudowy, dopuszczalnej wysokości obiektów jak również zakazu lokalizowania pól biwakowych i domków kempingowych. Naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w stosowaniu nieprawidłowych, ich zdaniem, oznaczeń poszczególnych terenów. Skarżący podnieśli, że nie kwestionują możliwości pewnego ograniczenia ich praw, w tym prawa do zagospodarowania nieruchomości, jednak te ograniczenia, które wynikają z zaskarżonej uchwały nie spełniają wynikającej z orzecznictwa przesłanek ich legalności. Odnośnie ograniczeń dotyczących wysokości skarżący wskazali, że proces decyzyjny w tym zakresie nie polegał na właściwym wyważeniu ich interesu, wynikającego z prawa własności i zagospodarowania nieruchomości, związanego z realizowaną przez nich na nieruchomości inwestycją, z interesem publicznym. Skarżący wskazali, że wysokość określona w planie nie ma żadnego związku z istniejącą zabudową, jak również ze znanymi gminie zamierzeniami inwestycyjnymi z ich strony. W ocenie skarżących maksymalna wysokość zabudowy powinna wynosić tyle ile przewidziano dla sąsiedniej działki, czyli 20 metrów. Podobnie, w ocenie skarżących, określenie dopuszczalnych linii zabudowy dla poszczególnych wysokości stanowi naruszenie ich prawem chronionego interesu i ograniczają prawo do korzystania z nieruchomości. Skarżący podkreślili, że takie ograniczenia zostały wprowadzone tylko dla terenu oznaczonego symbolem A52, natomiast w odpowiedzi na wezwanie organ nie zajął stanowiska odnośnie tego zarzutu. W ocenie skarżących, ustalając linię zabudowy organ powinien się posiłkować treścią § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Skarżący argumentują dalej, że wprowadzenie zakazu zagospodarowania w formie pól biwakowych i kempingów, na stanowiących ich własność działkach również stanowi nieuprawnioną ingerencję przysługujące im prawo własności. W tym przypadku, w ocenie skarżących, interes prywatny jest zbieżny z interesem publicznym, bowiem umożliwienie prowadzenia takiej działalności będzie również korzystne dla gminy. Naruszenie zasady równości i proporcjonalności przejawia się, zdaniem skarżących, również w oznaczeniu terenów i przypisaniu im funkcjonalności. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 62 zaskarżonej uchwały oraz odpowiedniej części załączników graficznych do uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie, w pierwszej kolejności kwestionując posiadanie przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. W ocenie organu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, bowiem na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do zmian w przeznaczeniu nieruchomości. Dalej organ wskazał na kolejne akty prawne regulujące przeznaczenie terenów objętych planem podnosząc, że nie uległo ono zmianie – w dalszym ciągu są to tereny przeznaczone pod zabudowę usługową. Nadto organ argumentował, że dla terenu obejmującego działki o numerach [...], przed uchwaleniem planu, na wniosek skarżących zostały wydane ostateczne decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku usługowego (usługi hotelowe, handlu, gastronomii), przy czym plan uwzględnia zamierzenia inwestycyjne skarżących. W ocenie organu nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, bowiem przeznaczenie działek nie uległo zmianie, a ustalone wartości dotyczące wysokości oraz linii zabudowy nie naruszają studium. Ich określenie wynika z charakteru miejsca i dbałości o zachowanie reprezentacyjnego charakteru ulicy [...]. Linie zabudowy w odniesieniu do poszczególnych wysokości zostały ustalone przy uwzględnieniu istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy o takim charakterze, natomiast wysokość nie przekracza maksymalnej wysokości określonej w studium. Ustalenie wysokości na poziomie 20 metrów dla sąsiedniej działki wynikało z faktu, że na tej działce istnieje już budynek o takiej wysokości. Nie naruszają również interesu prawnego skarżących zapisy uniemożliwiające lokalizacje na spornym terenie pól biwakowych oraz domków kempingowych. Na terenach sąsiednich taka zabudowa również nie jest dopuszczona. Organ wniósł o oddalenie skargi. W aktach administracyjnych znajdują się kopie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., [...] r. oraz [...] r. dotyczące działek o numerach [...] położonych w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola legalności obejmuje akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2933/14). Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 P.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd jest zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien on być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd.2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy, jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 515), zwana dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest nie posiadanie interesu prawnego, ale niebudzące wątpliwości naruszenie tego interesu. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Naruszenia tego interesu skarżący upatrują w nieuzasadnionym, ich zdaniem, ograniczeniu korzystania z prawa własności oraz naruszeniu zasady równego traktowania, innymi słowy – nadużyciu władztwa planistycznego. W świetle powyższych rozważań naruszenie interesu prawnego skarżących winno wynikać wprost z normy prawnej, której niezastosowanie, bądź niewłaściwe zastosowanie pozbawiło, bądź ograniczyło uprawnienia skarżących wynikające, w tym przypadku, z prawa własności. Do atrybutów prawa własności należy uprawnienie do korzystania z rzeczy, rozporządzania nią w dowolny sposób, z wyłączeniem możliwości postępowania w taki sposób, który jest prawnie zakazany (art. 140 k.c.). Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, ulega ono różnym ograniczeniom, w szczególności wynikającym z ustaw, zasad współżycia społecznego oraz społeczno – gospodarczego przeznaczenia prawa. Oznacza to, że korzystanie z prawa własności nie jest nieograniczone, a w konsekwencji, w przypadku ograniczenia tego prawa, które następuje w ramach obowiązujących przepisów i nie narusza zasad współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia, nie dochodzi również do naruszenia interesu prawnego właściciela. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi też wykazać bezpośredni związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała wprost narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nie jest wystarczające wskazywanie na zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Należy wykazać, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. l OSK 715/05, a także II OSK 205/09, II OSK 1981/09 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skuteczność skargi wniesionej przez skarżących zależała od wykazania naruszenia interesu prawnego w wyżej przedstawionym rozumieniu, tj. wykazania aktualności i bezpośredniości tego naruszenia zaskarżoną uchwałą oraz wykazania naruszenia przez organ konkretnej normy prawa materialnego kształtującej aktualnie sytuację prawną właściciela tej nieruchomości. Skarżący nie wykazali zaistnienia, w dacie wniesienia skargi, takiego związku między zaskarżoną uchwałą a ich własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, który uzasadniałby twierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Sąd nie podziela stanowiska, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego, a tym samym w sposób nieuprawniony bądź nadmierny ograniczył uprawnienia skarżących wynikające z prawa własności. Do właściwości organów gminy należy ustalenie przeznaczenia terenów poprzez określenie ich funkcji. Organy są przy tym związane ustaleniami studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy. O przekroczeniu władztwa planistycznego i w konsekwencji naruszeniu interesu prawnego skarżących można byłoby zatem mówić dopiero wówczas, gdyby uchwała całkowicie bądź w znacznym stopniu zmieniła sposób zagospodarowania terenu, a w konsekwencji uniemożliwiła skarżącym realizację ich zamierzeń inwestycyjnych. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, a uchwała uwzględnia interes skarżących, umożliwiając realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego wydanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy, na warunkach określonych tymi decyzjami. Podnoszone przez skarżących zarzuty, odnoszące się do naruszenia zasady równego traktowania, poprzez ustalenie zabudowy kaskadowej oraz zróżnicowanej wysokości nie mogą przesądzać o naruszeniu interesu prawnego, bowiem równe traktowanie nie może i nie oznacza jednakowego traktowania podmiotów o zróżnicowanej sytuacji wynikającej w tym przypadku z położenia nieruchomości w miejscu, co do którego zarówno studium, jak i plan przewidują zachowanie szczególnej dbałości o estetykę zabudowy. Nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących zakaz lokalizacji na terenie objętym planem, oznaczonym symbolem A52U, pól namiotowych i domków kempingowych, skoro wskazują oni jedynie na hipotetyczną możliwość zagospodarowania terenu w taki sposób, który byłby korzystny zarówno dla nich jak i dla gminy, przy jednoczesnym braku deklaracji, że taka właśnie działalność stanowi ich zamierzenie inwestycyjne. Podobnie nie wpływa na zakres ich prawa własności użycie oznaczeń wskazanych w uchwale i załączniku graficznym. Konkludując należy przede wszystkim stwierdzić, że na skutek podjęcia uchwały nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżących, której przeznaczeniem zarówno w studium jak i w planie była lokalizacja zabudowy usługowej. Organ podejmując uchwałę uwzględnił zamierzenie inwestycyjne skarżących, szczegółowo opisane w decyzjach o warunkach zabudowy, a parametry dotyczące zabudowy (tożsame z ustalonymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) nie były przez nich kwestionowane. W konsekwencji nie sposób uznać, że uchwała ograniczyła skarżącym ich uprawnienia właścicielskie, skoro uprzednio nie mieli zastrzeżeń do takiego właśnie zagospodarowania należących do nich działek, uwzględniającego zarówno kwestionowaną obecnie dopuszczalną wysokość zabudowy, jak i linię zabudowy. Z tych względów sąd, na podstawie art. 58 ust. 5a P.p.s.a. skargę oddalił i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o zwrocie wpisu.