II SA/Sz 6/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grzegórzek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie na zarządzenie Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie z dnia 1 września 2021 r., nr 36/2021 w przedmiocie wprowadzenia zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego dla kąpielisk Dąbie, Głębokie oraz Dziewoklicz stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej "RPO" lub "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na zarządzenie Nr 36/2021 Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie z dnia 1 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego dla kąpielisk Dąbie, Głębokie oraz Dziewoklicz. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanego zarządzenia zarzucił, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem: 1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz 2) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. W argumentacji skargi RPO powołując się na treść art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że zasady korzystania z kąpielisk: Dąbie, Głębokie oraz Dziewoklicz (miejskich obiektów rekreacyjnych) nie zostały uregulowane w akcie prawa miejscowego wydanym przez organ stanowiący Gminy Szczecin w oparciu o powołane wyżej upoważnienia ustawowe, lecz w zarządzeniu Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie, czyli w akcie normatywnym nie będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa, którego autorem jest kierownik gminnej jednostki organizacyjnej. Doszło zatem do naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym określających kompetencje rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego normujących kwestie reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem przedmiotowe kompetencje zostały - wbrew prawu - "przejęte" przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Dalej skarżący podkreślił, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w oparciu o pełnomocnictwo udzielone Dyrektorowi Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie przez Prezydenta Szczecina w dniu 4 stycznia 2016 r., na mocy którego został on upoważniony do dokonywania w imieniu Prezydenta Szczecina czynności związanych z pełnieniem na terenie kąpielisk miejskich: Dąbie, Głębokie i Dziewoklicz funkcji "zarządzającego obszarem wodnym", o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Wyjaśnił, że kompetencje zarządzającego wyznaczonym obszarem wodnym, którym jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy), nie obejmują ustanawiania zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego (kąpieliska). Podmiot zarządzający obszarem wodnym jest bowiem obowiązany, a zarazem uprawniony, jedynie do umieszczenia - w ogólnie dostępnym miejscu - informacji dotyczących zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego (art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zdaniem RPO, pojęcia umieszczenia informacji o zasadach korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego nie można utożsamiać z ustanowieniem tych zasad, gdyż te powinny zostać określone w akcie prawa miejscowego, który ze swej istoty nie może stanowić ani zawierać "informacji", lecz powinien obejmować wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania. Mając na uwadze, że jako podstawa prawna zaskarżonego zarządzenia wskazane zostało pełnomocnictwo Prezydenta Szczecin do dokonywania czynności w imieniu podmiotu zarządzającego wyznaczonym obszarem wodnym (kąpieliskami), skarżący uznał, że w związku z tym upoważnieniem Dyrektor Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie mógł podejmować działania wyłącznie w zakresie kompetencji wynikających z art. 4 i 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Powołane przepisy wymieniają czynności, których podjęcie jest niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa na obszarach wodnych oraz określają obowiązki zarządzającego wyznaczonym obszarem wodnym. Żaden z powołanych przepisów nie przyznaje zarządzającemu wyznaczonym obszarem wodnym uprawnień do ustalenia zasad korzystania z tego obszaru. W świetle przedstawionych powyżej argumentów RPO stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie jest sprzeczne z prawem, bowiem reguluje materię, która zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została zastrzeżona do właściwości rady gminy (miasta), a ponadto określenie zasad korzystania z kąpielisk miejskich, które nastąpiło w drodze tego zarządzenia, nie mieści się w katalogu obowiązków nałożonych przez ustawę na podmiot zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym (kąpieliskiem). Dodatkowo, zamieszczone w zarządzeniu unormowania zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie przez Prezydenta Szczecin. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga nie ma oparcia zarówno w stanie prawnym, jak i stanie faktycznym. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby Dyrektor Zakładu Usług Komunalnych nie był osobą uprawnioną do sporządzenia, a następnie umieszczenia zasad - regulaminu korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych za zapewnienie bezpieczeństwa, o którym mowa w ust. 1, odpowiada: na terenie, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji - osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która prowadzi działalność w tym zakresie. Natomiast w myśl z art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym umieszcza, w ogólnie dostępnym miejscu, informacje dotyczące: zasad korzystania z wyznaczonego obszar wodnego, ograniczeń w korzystaniu z wyznaczonego obszaru wodnego, sposób powiadamiania o wypadkach wraz z numerami alarmowymi. W ocenie organu, przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. A zatem, uprawnienie wynikające z ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych daje podstawę i jednocześnie upoważnienie osobie fizycznej, prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która prowadzi działalność w zakresie sportu lub rekreacji do sporządzenia, następnie umieszczenia zasad obowiązujących na kąpielisku. Regulamin nie jest bowiem niczym innym jak właśnie zbiorem zasad obowiązujących na danym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej zwanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia aktu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie Nr 36/2021 Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie z dnia 1 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego dla kąpielisk Dąbie, Głębokie oraz Dziewoklicz. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1272/16, zarządzenia są formą jednostronnego aktu władczego o charakterze normatywnym lub ogólno-wewnętrznym albo jednostkowo-konkretnym. W wyroku tym podkreślono także, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują, poprzez swoje organy, nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne, jednakże, w tym zakresie obowiązane są do bezwzględnego respektowania zasady praworządności, w której mieści się przestrzeganie swojej właściwości. Tymczasem, zdaniem Sądu uregulowanie zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego dla kąpielisk w drodze zarządzenia Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem było nieuprawnione. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że jakkolwiek w podstawie prawnej zarządzenia nie powołano żadnego przepisu kompetencyjnego, to w dniu jego podjęcia obowiązywał przepis, który upoważniał organy gminy do wydania aktu normatywnego, o treści objętej regulacją kwestionowanego zarządzenia. Tym przepisem był art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), stanowiący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 929/15). Oznacza to w konsekwencji uprawnienie organu do wprowadzania reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 169/12). Niewątpliwe miejskie kąpieliska należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zaś zaskarżone zarządzenie zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnych. Akt ten bowiem w sposób władczy kształtuje sytuację prawną użytkowników kąpielisk Dąbie, Głębokie oraz Dziewoklicz, wyznaczając adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Adresatem zarządzenia są wszystkie osoby chcące korzystać z kąpielisk, a nadto zarządzenie dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Co istotne analizowany przepis nie może być wykładany w oderwaniu od art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Oznacza to zatem, że zasady i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej powinny wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy, która najczęściej przybiera formę regulaminu. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem wyłączoną kompetencję do jego wydania posiada organ stanowiący gminy. Wyjątek stanowi tylko regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), która przewiduje możliwość scedowania przez organy stanowiące uprawnień na organy wykonawcze, ale tylko co do wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej jak i wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w pozostałym zakresie wyłączną kompetencję do ustalenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ma rada gminy (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Gd 1029/20 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. II SA/Gd 136/15). Niedopuszczalne jest zatem wydanie przez organ wykonawczy gminy lub inny niż rada gminy organ zarządzenia ustalającego reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem doszłoby wówczas do naruszenia przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określających właściwość rady gminy do unormowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz formę, w jakiej ustanawia się akty prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gd 587/16 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 418/24). W ocenie Sądu, rację ma RPO, że zaskarżone zarządzenie Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie reguluje materię, która zastrzeżona została do właściwości rady gminy i jej prerogatyw uchwałodawczych. Oznacza to, że ustalenie zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego dla kąpielisk Dąbie, Głębokie i Dziewoklicz nastąpiło przez nieuprawniony organ i w niewłaściwej formie, co dowodzi, że Dyrektor działał bez podstawy prawnej. Argumentacja organu podniesiona w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie podważa trafności powyższego stanowiska, gdyż z treści art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 350 z późn. zm.), nie sposób wywieść wniosku o istnieniu kompetencji kierownika jednostki organizacyjnej gminy do regulowania zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, do których zaliczone są kąpieliska Dąbie, Głębokie i Dziewoklicz. Na mocy postanowień Statutu Zakładu Usług Komunalnych – jednostki budżetowej Gminy Miasto Szczecin – przedmiotem działalności ZUK jest świadczenie usług komunalnych obejmujących m.in. utrzymanie kąpielisk miejskich. Z kolei z powołanego w podstawie prawnej zarządzenia pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi Zakładu Usług Komunalnych przez Prezydenta Miasta Szczecin wynika, że kierownik tej jednostki został upoważniony do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy Miasto Szczecin i reprezentowania Gminy w zakresie spraw należących do działania jednostki. Co prawda art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych określa obowiązki zarządzającego obszarem wodnym, ale żaden z tych przepisów nie przyznaje takiemu podmiotowi uprawnień do ustalenia zasad korzystania z kąpielisk. Art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi, że za zapewnienie bezpieczeństwa, o którym mowa w ust. 1, odpowiada: 1) na terenie parku narodowego lub krajobrazowego - dyrektor parku, 2) na terenie, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji - osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która prowadzi działalność w tym zakresie, 3) na pozostałym obszarze - właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) - zwani dalej "zarządzającym obszarem wodnym". Natomiast na mocy art. 5 ust. 1 ustawy zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym umieszcza, w ogólnie dostępnym miejscu, informacje dotyczące: 1) zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego; 2) ograniczeń w korzystaniu z wyznaczonego obszaru wodnego; 3) sposobu powiadamiania o wypadkach wraz z numerami alarmowymi. Zgodzić należy się z skarżącym, że umieszczenie ww. informacji dotyczących zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego nie można utożsamiać z ustaleniem tych zasad. Sąd podziela stanowisko reprezentowane przez WSA w Poznaniu, że informacja umieszczana w wyznaczonym obszarze wodnym zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, jest czymś innym (odmiennym rodzajowo wytworem, tak co do charakteru prawnego, jak i treści), niż regulamin korzystania z takiego obszaru, uchwalany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Informacja ta bowiem, z uwagi na jej charakter (informacyjny właśnie) oraz wymagany zakres przedmiotowy wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy, stanowić będzie w istocie kompilację informacji prostych (np. numerów alarmowych) oraz informacji o treści najistotniejszych unormowań prawnych dotyczących zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego oraz ograniczeń w korzystaniu z takiego obszaru wodnego - wynikających z ustaw, aktów wykonawczych lub aktów prawa miejscowego - zredagowanych w formie przystępnej dla ogółu adresatów.). Natomiast regulamin w swej treści powinien ograniczać się wyłącznie do kwestii "zasad i trybu korzystania" z wyznaczonego obszaru wodnego, zaś w warstwie formalnej odpowiadać wszystkim wymogom stawianym aktom prawa miejscowego (por. wyroki z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 147/17 oraz z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 144/18). Innymi słowy rzecz ujmując, należy odróżnić uprawnienie do umieszczania w ogólnym dostępnym miejscu informacji o zasadach korzystania wyznaczonego obszaru wodnego, od uprawnienia do ustalenia zasad korzystania z takiego obszaru w drodze aktu powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Z tych też względów nie można uznać, aby art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych stanowiły lex specjalis wobec unormowań art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Podsumowując stwierdzić należy, że materia unormowana w zaskarżonym zarządzeniu powinna zostać ustanowiona w formie uchwały przez radę gminy, co świadczy o tym, że Dyrektor ZUK wkroczył w kompetencje należące ustawowo do innego organu, czym w istotny sposób uchybił obowiązującym przepisom prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zarządzenia Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Szczecinie z dnia 1 września 2021 r. Nr 36/2021 w sprawie wprowadzenia zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego dla kąpielisk Dąbie, Głębokie oraz Dziewoklicz. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.