II SA/Sz 619/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S.Z. [...] /.../ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania S.Z., od decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] r. o odmowie zmiany decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr: [...], za zgodą strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało następującym tokiem sprawy. Starosta decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uznał S.Z. za osobę bezrobotną z dniem [...]r., a odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r., gdyż w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w urzędzie pracy został rozwiązany stosunek pracy z winy strony – bez wypowiedzenia. Jednocześnie Starosta decyzją z dnia [...]r. Nr [...] przyznał S.Z. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. do dnia [...]r. w kwocie [...] zł. Od decyzji tych nie wniesiono odwołania i stały się one ostateczne. S.Z. w dniu [...]r. podjął zatrudnienie, dlatego S.S. decyzją z dnia [...]r.nr [...] orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...]r. S.Z. przedłożył w urzędzie pracy odpis wyroku Sądu Rejonowego w [...] Sądu Pracy z dnia [...]r. sygn. akt [...] i Sądu Okręgowego IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...]r. sygn. akt IV [...] – o przywróceniu do pracy w Spółce S. w [...] na poprzednich warunkach oraz w dniu [...]r. złożył wniosek "o wyrównanie zasiłku dla bezrobotnych za okres pierwszych sześciu miesięcy pozostawania bez pracy". W dniu [...]r. S.Z. przedłożył zmienione przez Spółkę "S." świadectwo pracy wystawione [...]r. Starosta decyzją z dnia [...]r. Nr [...], odmówił S.Z. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres 180 dni po dniu zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Na skutek skargi S.Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...], uchylił decyzję Wojewody z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. Sąd – jak wynika to z uzasadnienia wyroku – wskazał między innymi, że w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy wniosek strony stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 kpa, czy też wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, i rozpoznać go we właściwym trybie. Pismem z dnia [...]r. S.Z. sprecyzował wniosek w ten sposób, że oświadczył iż "wnosi po pierwsze o uchylenie lub zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji z dnia [...]r. w części odmawiającej prawa do zasiłku za pierwsze 180 dni pozostawania bez pracy i przyznanie zasiłku za ten okres i po drugie o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za pierwsze 180 dni pozostawania bez pracy, wobec ujawnienia w następstwie wyroku Sądu Okręgowego [...], okoliczności , iż upadła Spółka "S". rozwiązała z wnioskodawcą umowę o pracę trybie art. 52 kpa bezprawnie i bezzasadnie". Ponownie rozpatrując sprawę Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 155 Kpa, odmówił uchylenia oraz zmiany swoich decyzji z dnia [...]r. Nr [...] i Nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...]r. Starosta decyzją Nr [...], na podstawie art. 155 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. Z. o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...]r. – odmówił zmiany swojej decyzji nr [...] z dnia [...]r. za zgodą stron. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił szczegółowo dotychczasowy tok sprawy i wyjaśnił zasady postępowania w trybie art. 155 kpa . Organ omówił też przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U Nr 99, poz. 1001/ i obowiązującej przed nią ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zakresie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych i stwierdził, że w świetle tych przepisów niedopuszczalne jest rozważenie prawa do zasiłku z datą wsteczną, szczególnie w sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, gdy są dwa odmienne świadectwa pracy. Starosta stwierdził, że uprawnienie S.Z. – po rejestracji w dniu [...]r. zostało rozstrzygnięte decyzjami uwzględniającymi stan faktyczny i prawny na dzień ich wydania tzn. kiedy obowiązywało świadectwo pracy potwierdzające rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Przytoczone wyżej przepisy nie przewidują uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku "za pierwsze 180 dni pozostawania bez pracy". Zmiana decyzji w tym zakresie prowadziłaby do naruszenia przepisów prawa czemu na przeszkodzie stoi interes społeczny. Ponadto nie można rozpatrywać naruszenia słusznego interesu bezrobotnego w tym, że organ orzekł zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym. Ponadto organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie brak było słusznego interesu strony, gdyż przeciwko takiej słuszności przemawiało żądanie wypłaty zasiłku dla bezrobotnych, między innymi za okres, kiedy strona pozostawała bez pracy i otrzymała odszkodowanie odpowiadające 3 miesięcznemu wynagrodzeniu. W odwołaniu od tej decyzji S.Z. zarzucił, rażące naruszenie prawa, w tym art. 6 do 8 i art. 155 Kpa w związku z art. 97 § 3 Kodeksu pracy oraz art. 71 ust.1 i 6, art. 73 ust.1 pkt 2 i art. 108 ust.1 pkt 26 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także preambuły, art. 2 i art. 67 ust.2 Konstytucji RP. Zarzucając powyższe naruszenie prawa wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku również za pierwsze 6 miesięcy ewentualne za 3 miesiące pozostawania bez pracy w latach [...] wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia [...]r. Odwołujący się wniósł również o pociągnięcie do odpowiedzialności osób winnych niewłaściwego, przewlekłego biurokratycznego oraz niezgodnego z zasadami uczciwości i sprawiedliwości załatwienia sprawy, stosownie do art. 227 Kpa i art. 241 Kpa. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania S,Z,, od decyzji Starosty z dnia [...] r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, jak wynika to z uzasadnienia stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne / wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. , III S.A. 1207/95, cyt. w Komentarzu Kpa pod redakcją Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla, wyd. Zakamycze 2000). Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji tego organu z dnia [...] r. - w taki sposób, aby zamiast prawa do zasiłku od dnia [...] r. przyznać stronie prawo do zasiłku z datą wcześniejszą, czyli od dnia [...] r. Uwzględnienie wniosku naruszałoby przepisy, uzależniające przyznania prawa do zasiłku od dnia udokumentowania tego prawa przez osobę bezrobotna. S.Z. przedłożył nowe świadectwo pracy w dniu [...] r. i od tego dnia można było rozstrzygać o jego uprawnieniach do zasiłku, ale nie z datą wsteczną. Przyznanie prawa do świadczenia z datą wsteczną naruszałoby również interes społeczny w taki sposób, że organ administracji przyznałby publiczne świadczenie bezrobotnemu wbrew przepisowi art. 23 ust. 6 nieobowiązującej już ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i wbrew analogicznemu przepisowi art. 71 ust. 6, aktualnie obowiązującej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] S.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 23 ust.1 i art. 27 ust.1 pkt 4 i ust.2 pkt 6 oraz ust. 6 ustawy z dnia [...]r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 56, art. 57, art. 58 i art. 897 § 3 Kodeksu pracy, art. 422 Kodeksu cywilnego, art. 2, art. 24, art. 64 ust.2 Konstytucji RP, art. 7-9 Kpa, art. 12 Kpa, art. 155 Kpa. Skarżący wskazał, że przedmiotem Jego roszczenia jest wypłacenie zasiłku za pierwsze 180 dni pozostawania bez pracy, której niesłusznie i bezprawnie został pozbawiony, na skutek bezprawnego rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę. Zdaniem skarżącego, żaden przepis ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie sprzeciwia się zmianie decyzji z dnia [...]r. w trybie art. 155 Kpa. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Niezależnie od przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa, zasygnalizować trzeba, że z akt administracyjnych wynika, iż toczyło się również postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...]r. Nr [...] o uznaniu S.Z. za osobę bezrobotną z dniem [...]r. i o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że S.S. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 145 § 1, art. 148 § 1, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 Kpa – odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej swoimi ostatecznymi decyzjami z dnia [...]r. Nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie Starosta postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 149 § 1 i art. 150 Kpa – wznowił na żądanie S.Z. postępowanie w sprawie uznania Go z dniem [...]r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa od zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...]r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] , Starosta [...], na podstawie art. 145 § 1 art. 151, § 1 pkt 1 oraz art. 104 Kpa – odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...]r. Nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od powyższej decyzji skargę wniósł S.Z., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia [...]r. w sprawie [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm./ ogranicza się do badania zgodności decyzji z prawem. Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /, co oznacza, że może uwzględnić z urzędu inne zarzuty i orzec odmiennie od wniosków skargi. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnienia wymaga, że jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej /art. 16 § 1 Kpa/ Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których Kodeks odsyła. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona: 1) przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną: art. 154 art. 155 Kpa), 2) przez uchylenie decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). 3) przez stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa). System weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji na drodze administracyjnej. Dotyczy to zbiegu trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi tj. trybu wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności decyzji . Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określona w art. 156-158 kpa, ma pewne cechy wspólne z instytucją wznowienia postępowania i obydwa te tryby postępowania skierowane są na wzruszenie decyzji administracyjnej. Zasadnicza różnica między tymi postępowaniami polega na tym, że w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 kpa wada tkwi w samej decyzji. Dopuszczalny jest zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej /art. 156 § 1 kpa/, w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania /art. 145 § 1 kpa - por. wyrok NSA z 9 sierpnia 19990r. , IV SA 543/90/, ONSA 1991/1/1/. Z uwagi jednak na to, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia postępowania powoduje okoliczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa /patrz Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz – B.Admiak, J.Borkowski Wyd. C.H. BECK W-wa 1996 str. 614/. Natomiast należy wyłączyć dopuszczalność zbiegu trybu weryfikacji decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą z trybem weryfikacji decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania /art. 145 § 1 kpa/ lub do stwierdzenia nieważności /art. 156 § 1 kpa (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999r., III RN 101/98, OSNP 1999/20/637). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że toczyły się równolegle dwa nadzwyczajne tryby postępowania: pierwszy o zmianę decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...]r. Nr [...] zakończony decyzją z dnia [...]r., drugi o wznowienie postępowania zakończonego tą samą decyzją Starosty z dnia [...]r. Nr [...] wszczęte postanowieniem z dnia [...]r., a więc w momencie gdy decyzja wydana w trybie art. 155 Kpa nie była decyzją ostateczną. Powyższa chronologia uzasadnia ustalenie, że postępowanie w trybie art. 155 kpa i w trybie wznowienia w pewnym zakresie toczyły się równolegle. Z istoty tych trybów wynika, że pierwszy dotyczy weryfikacji decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą nieistotną mniejszej wagi /niekwalifikowaną/, a drugi tryb dotyczy weryfikacji decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Oba te tryby postępowania nie mogą być stosowane zamiennie. Jak wynika z powyższych rozważań dotyczących istoty nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji, tryb wznowieniowy jako odnoszący do dalej idących wad postępowania niż tryb przewidziany w art. 154 lub 155 Kpa, powinien mieć pierwszeństwo przed trybem zmierzającym do weryfikacji decyzji niewadliwych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Wykluczyć jednak nie można, że strona broniąca swych interesów nie będzie potrafiła sprecyzować trybu jakiego uruchomienia żąda dla wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która w jej ocenie jest decyzją nieprawidłową. Natomiast rzeczą organu jest ustalenie żądania strony. Z akt sprawy wynika, że skarżący wprawdzie składał dwutorowe wnioski co do trybu w jakim toczyć się ma postępowanie w przedmiocie weryfikacji ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...]r. Nr [...], ale w istocie jak wynika to z Jego pism z dnia [...]r. /k – 58 akt adm./ i z 14 stycznia 2005r. /k.61 akt administracyjnych/ dążył wyłącznie do uzyskania decyzji uwzględniającej żądanie "wypłacenia zasiłku dla bezrobotnych za pozostawanie bez pracy przez 180 dni". W takiej sytuacji, konieczność poszanowana wyżej wskazanej istoty nadzwyczajnych trybów postępowania wymagała zawieszenia przez właściwy organ postępowania w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Tymczasem postępowanie w trybie art. 155 kpa na etapie postępowania odwoławczego toczyło się pomimo toczącego się postępowania o wznowienie postępowania, co w ocenie Sądu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Stwierdzenie powyższego uchybienia prowadzące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, czyni bezprzedmiotowym na obecnym etapie sprawy ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a także w związku z art. 135 P.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o art. 200, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a i § 14 ust.2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U Nr 163, poz. 1349 ze zm./.