II SA/Sz 620/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 5 ust.1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającą o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że organ I instancji odmówił M. P. przyznania dodatku mieszkaniowego. Prezydent Miasta wskazał, iż dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Zdaniem organu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż [...]%. Od decyzji organu I instancji odwołała się M. P., wnosząc o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Zdaniem odwołującej nadrzędnym wymogiem jest orzeczenie o niepełnosprawności, a stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone w zaskarżonej decyzji narusza art. 68 pkt 3 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy oraz obowiązujące przepisy wskazało, że powierzchnia pokoi i kuchni w lokalu M. P. wynosi [...] m², natomiast cała powierzchnia lokalu wynosi [...] m². Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na [...] osobę wynosi [...] m². Skoro zatem powierzchnia lokalu nr [...] położonego przy ul. K. wynosi [...] m², to jest to więcej niż dopuszczalna granica wynosząca [...] m². W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że dodatek mieszkaniowy M. P. nie przysługuje. Kolegium podkreśliło, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie przyznaje kompetencji organom administracji publicznej oraz organom odwoławczym do swobodnego uznania w przedmiocie odmowy lub przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym samym argumenty strony podniesione w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione w toku toczącego się postępowania z powodu braku podstawy prawnej. Nadto organ odwoławczy, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 15 grudnia 2006 r., I OSK 565/06 oraz z dnia 5 października 2010 r., I OSK 804/10 wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywną powierzchnię powiększa się o [...] m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwana w oddzielnym pokoju. Przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same w sprawie o powiększenie powierzchni normatywnej, bowiem w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna natomiast jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na powyższą decyzję M. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca i niezgodna z art. 68 pkt 3 Konstytucji RP. Zdaniem M. P. ludzie niepełnosprawni są marginalizowani i wręcz wykluczeni z obszaru społecznego. Organom orzekającym w jej sprawie zarzuciła niezgodną z prawem, swobodną interpretację przepisów oraz rozbieżne uzasadnienia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie ocenia działalność organów orzekających w sprawie. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego określone zostały jednoznacznie. Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego oraz powierzchni użytkowej lokalu. Powyższe oznacza, że niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje odmowę przyznania dodatku. W rozpatrywanej sprawie skarżąca składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazała, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu wynosi [...] m², w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni [...] m² oraz że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dane te zostały potwierdzone przez zarządcę budynku. Skarżąca przedstawiła także deklarację o wysokości dochodów, za okres obejmujący miesiąc [...] r. i miesiąc [...] r., z której wynika, iż jedynym źródłem jej utrzymania jest stała renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie [...] zł miesięcznie. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że skarżąca nie spełnia warunku dotyczącego nieprzekroczenia wyznaczonej przez ustawodawcę normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Powierzchnię tę, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, określa art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dla 1 osoby nie może ona przekraczać 35 m². Stosownie natomiast do treści ust. 5 tego artykułu dodatek mieszkaniowy przysługuje wówczas, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż o 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając dane wskazane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego należało przyjąć, że powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż [...] %. M. P. zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej [...] m², a powierzchnia pokoi i kuchni wnosi [...] m², co stanowi [...]%. Skarżąca jest osobą samotną, a jak wyżej wskazano w myśl art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia na jedną osobę wynosi. [...] m². Dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa strony, przy której przysługuje dodatek wynosi [...] m² ([...] tej powierzchni). Powierzchnia użytkowa tego mieszkania przekroczyła zatem powierzchnię normatywną o [...] m². Skoro więc nastąpiło przekroczenie powierzchni o [...] m², to słusznie zdecydowały organy orzekające w sprawie, że dodatek mieszkaniowy skarżącej nie przysługuje. W tym miejscu wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., II SA/Sz 1353/09, uwzględnił skargę M. P. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Sąd wyraził pogląd, iż w sprawach dotyczących zwiększenia powierzchni lokalu o [...] m² z tytułu prawa do zamieszkiwania przez osobę niepełnosprawną (nie poruszającą się na wózku) w oddzielnym pokoju intencją ustawodawcy nie było zróżnicowanie dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych sytuacji prawnej niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim i osób, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Przeciwnie, celem przyjętych unormowań było wyodrębnienie, obok niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, tej grupy niepełnosprawnych, których niepełnosprawność w zakresie skutków ekonomicznych jest równie dolegliwa. Zdaniem Sądu w tym upatrywać należało przyczyny wyodrębnienia przez ustawodawcę kręgu podmiotów niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, jako grupy osób o statusie identycznym, jak niepełnosprawni poruszający się na wózku inwalidzkim. Z tej też przyczyny ustawodawca wprowadził opisaną wyżej ustawą zmieniającą z dnia 8 października 2004 r. zdanie drugie do art. 5 ust. 3, powierzając orzekanie w przedmiocie takiego charakteru niepełnosprawności Powiatowym Zespołom ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności. W opinii Sądu za słusznością zaprezentowanego sposobu rozumienia art. 5 ust.3 ustawy przemawiał także zakres nowelizacji powyższego przepisu, dokonany wspomnianą ustawą z dnia 8 października 2004 r. Zmiana polegająca na zastąpieniu w zwrocie: "lub niepełnosprawni jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" spójnika "jeżeli" ograniczającego zakres niepełnosprawności zaimkiem "której", świadczyła o przeniesieniu w analizowanym przepisie akcentu na podmiot uprawniony i stanowi dookreślenie szczególnej cechy tego podmiotu. Ustawodawca uwydatnił w ten sposób cel niniejszej regulacji, zrównując niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z niepełnosprawnymi poruszającymi się na wózku inwalidzkim w prawie do zwiększenia na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywu powierzchni określonego w art. 5 ust. 1, niezależnie od tego w ilu pokojach taka samotna osoba niepełnosprawna faktycznie zamieszkuje. Wyżej zaprezentowany pogląd Sądu I instancji nie znalazł aprobaty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., I OSK 929/10 uchylił powyższy wyrok i oddalił skargę. NSA stwierdził, że sąd I instancji błędnie ocenił wprowadzoną nowelą 8 października 2004 r. zmianę polegającą na zastąpieniu w art. 5 ust. 3 spójnika “jeżeli", zaimkiem “który". Zdaniem NSA jest to tylko zmiana redakcyjna, która nie zmienia sensu omawianego przepisu, a w szczególności nie daje podstaw do uznania, iż zwiększenie powierzchni normatywnej o 15 m² następuje niezależnie od tego w ilu pokojach taka osoba niepełnosprawna zamieszkuje. Dokonując wykładni art. 5 ust. 3 ustawy NSA wskazał, że orzeczenie powiatowego zespołu stwierdzającego niepełnosprawność połączoną z wymogiem zamieszkiwania w oddzielnym pokoju należy odnieść do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie “wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza to, iż jest to pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Zdaniem NSA wykładnia gramatyczna tego przepisu, pozostaje w tym przypadku w zgodzie z wykładnią celowościową. Celem tego przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju. Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z art. 69 Konstytucji RP. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.