II SA/Sz 665/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], numer [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K., z dnia [...], numer [...], w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Kolegium uznało, iż decyzja ta jest zgodna z prawem, a różnice w interpretacji przepisów nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się tym samym zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. M.K. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając organowi nieprawidłową wykładnię przepisów prawa poprzez przyjęcie, że decyzja ustalająca odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej może być wydana z mocą wsteczną, tj. od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej czyli od [...]. Ponadto, w ocenie strony, w postępowaniu konieczne było wezwanie do udziału w sprawie ojca dziecka, po uprzednim podjęciu próby ustalenia jego tożsamości we współpracy z prokuratorem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], numer [...], działając na podstawie art. 61a § 1, art. 125 § 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332), po rozpoznaniu wniosku M.K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że kwestię ustalania opłaty z tytułu pieczy reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z treścią art. 193 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu sprzed 19 września 2014 r.) za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W myśl art. 87 ust. 1 ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Bezsporne pozostaje, w ocenie organu odwoławczego, iż małoletnia K.K. umieszczona została, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt [...], w spokrewnionej rodzinie zastępczej M. i P. K. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] przyznano rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, a w dniu [...] wszczęto wobec M.K. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w trybie art. 193 ust. 1 ustawy. Ostatecznie decyzją z dnia [...] ustalono opłatę za pobyt dziecka K.K. w pieczy zastępczej, począwszy od dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu strony, iż wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka K.K. w rodzinie zastępczej od dnia [...], nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, albowiem nie było dopuszczalne na dzień wydawania decyzji wsteczne ustanie opłaty, Kolegium wskazało, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem znamion oczywistego naruszenia prawa nie można dopatrzeć się w sytuacji istniejącej rozbieżności w interpretowaniu przepisów prawa. W ocenie Kolegium, spór istniejący pomiędzy organem I instancji a skarżącą dotyczący wykładni treści art. 87 ust. 1 oraz art. 193 (w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2014 r.) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, z przyczyn naruszania przez nią w sposób rażący przepisów prawa. Pogląd wyrażony przez organ I instancji nie jest powszechnie akceptowany, lecz nie oznacza to, iż tym samym organ naruszył rażąco przepisy prawa. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż wątpliwości w zakresie stosowania art. 193 (w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2014 r.) ww. ustawy, pogłębia stanowisko, jakie prezentuje Departament Polityki Rodzinnej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. W interpretacji dokonanej - na wniosek Dyrektora MOPS w K. - przez Departament Polityki Rodzinnej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, choć nie wiążąco, wskazuje się, iż interpretacja art. 193 i art. 87 ustawy dokonana przez organ I instancji nie jest pozbawiona swych racji. Kolegium stwierdziło ponadto, że wątpliwości na tym tle usunęła dopiero ustawa z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz.1188). Do art. 193 dodano ust. 1a o treści: ,,Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej". Jak wynika z treści uzasadnienia nowelizacji, miała ona jedynie charakter doprecyzowujący dotychczasowe brzmienie ustawy. Uwzględniając powyższe, wykładnia przepisów prawa dokonana przez organ pierwszej instancji, choć niewątpliwie stojąca w sprzeczności z wolą skarżącej, nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Tym samym, Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu skarżącej o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 K.p.a., Kolegium nie uznało go za uzasadniony. Zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z treści ww. przepisu skarżąca wywodzi obowiązek organu I instancji ustalenia i wezwania do udziału w sprawie ojca dziecka. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu, z którego wynikałoby, iż ojciec małoletniej K.K. został wpisany do akt stanu cywilnego w trybie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego. Strony postępowania nie kwestionują jednak ww. okoliczności, zatem Kolegium uznało ją za bezsporną. Zgodnie z treścią art. 193 ust. 2 ustawy rodzice ponoszą solidarną odpowiedzialność za opłatę wymierzoną z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Niemniej jednak w sytuacji braku ustalenia ojca, z treści przepisów ustawy nie wynika obowiązek Ośrodka Pomocy Społecznej wystąpienia do prokuratora o wszczęcie postępowania o ustalenie ojcostwa. Oczywistym jest, iż w świetle art. 86 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego prokurator jest legitymowany do wystąpienia z takim powództwem, jeżeli wymaga tego dobro dziecka lub ochrona interesu społecznego. Osobą legitymowaną i zobowiązaną w pierwszej kolejności do dbania o dobro dziecka jest matka dziecka, która do chwili obecnej, z tylko sobie znanych przyczyn, z powództwem takim nic wystąpiła. W tym stanie rzeczy zarzut o rażącym naruszeniu przez organ I instancji art. 7 K.p.a., jest nieuzasadniony. Kolegium stwierdziło również, iż powoływane przez skarżącą wyroki sądów administracyjnych dotyczą spraw rozpoznawanych w zwykłym trybie odwoławczym. Na etapie postępowania odwoławczego badaniu organu wyższej instancji podlega każde naruszenie prawa przez decyzję administracyjną, a nie, jak ma to miejsce w przypadku postępowania nieważnościowego, tylko jego kwalifikowana postać. Oczywiste jest, iż strona postępowania administracyjnego jest decydentem w zakresie wyboru środka i sposobu zaskarżenia, tj. czy wybiera podstawową postać postępowania odwoławczego, czy też szczególną. Jak wynika z akt sprawy M.K. informowana była na każdym etapie postępowania o jego toku oraz otrzymywała stosowne pouczenia o możliwościach zaskarżania poszczególnych decyzji i postanowień. Strona, rezygnując ze zwykłego sposobu podważenia niekorzystnej dla niej decyzji administracyjnej, liczyć winna się z koniecznością wykazania w przedmiotowym postępowaniu, iż. decyzja w sposób rażący narusza prawo. Tymczasem, w ocenie Kolegium, ww. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad nieważności, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca zarzuciła jej: 1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 127 § 3, art. 156 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie co skutkowało niewłaściwym przeprowadzeniem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz doprowadziło do zaakceptowania oraz powielenia oczywiście nieprawidłowej wykładni przepisów prawa poczynionej w decyzji z dnia [...] oraz w decyzji wydanej przez Kolegium w pierwszej instancji; 2. ewentualnie, w razie niepodzielenia zarzutu w pkt 1, naruszenie art. 193 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz uznanie, iż przed dniem [...] możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z mocą wsteczną, tj. od chwili umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, podczas gdy na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji brak było przepisu prawa, który uprawniałby organ administracji do określenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z mocą wsteczną; 3. ewentualnie, w razie niepodzielenia zarzutu w pkt 1, naruszenie art. 193 ust. 1, art. 193 ust. 2, art. 193 ust. 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w realiach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność ustalenia ojca dziecka, wezwania go do udziału w postępowaniu oraz skierowania do niego decyzji administracyjnej; 4. naruszenie art. 87 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oparciem decyzji o akty nie będące konstytucyjnymi źródłami powszechnie obowiązującego prawa, tj. opinii Ministerstwa Prawy i Polityki Społecznej z dnia 25 kwietnia 2014 r. jak również na uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. zmieniającej ustawę o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 5. naruszenie art. 8 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania do organów Państwa, przeprowadzenie postępowania z naruszeniem postulatu przewidywalności, pewności i przejrzystości w szczególności z uwagi na deprecjonowanie orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Inaczej ujmując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wad wskazanych w tym przepisie. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też, w tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca jako podstawę podała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zobacz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Orzecznictwo wypracowało przesłanki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, które winny być spełnione kumulatywnie: 1. oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną; 2. przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3. skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. W tym miejscu można odwołać się do przykładów podanych w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo – gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy treść decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy – obowiązującej regulacji prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 387/07, II OSK 368/07, I OSK 363/11, II OSK 2226/10, II OSK 444/14). W grupie tak określonych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji niewątpliwie nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną. W niniejszej sprawie należy więc przeanalizować przepis stanowiący podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], tj.art.193 ust.1 pkt 1 i ust.2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w brzmieniu: "Art. 193. 1. Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie." Treść przepisu nie wskazuje żadnego terminu ponoszenia przez rodziców opłat z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Ustalenie daty, od której można było nałożyć na rodziców opłatę, zależało więc od dokonania wykładni tego przepisu np. w oparciu o zasady ogólne wyrażone w Konstytucji RP. I właśnie dopiero dokonanie takiej wykładni pozwalało na przyjęcie, że opłata ta nie mogła być ustalona z datą objęcia dziecka opieką rodziny zastępczej, a z datą wydania decyzji ustalającej tą opłatę. Sąd stwierdza więc, że Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia [...] dokonał błędnej interpretacji przepisów składających się na podstawę prawną, jednakże konsekwencją tego nie może być uznanie wydanej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta choć wadliwa nie jest obarczona wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu przedstawionych powyżej przesłanek. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa także brak udziału ojca w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Skoro ojciec dziecka nie był znany, organ administracji publicznej nie był zobowiązany do podjęcia kroków zmierzających do jego ustalenia. Osobą, która ma taką możliwość i która ma w tym interes z pewnością jest skarżąca. Organ, jedynie w przypadku gdy ojciec dziecka jest znany, ma obowiązek prowadzić z jego udziałem postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty i właśnie takich sytuacji dotyczyło orzecznictwo sądów administracyjnych powoływane przez skarżącą. W świetle powyższego rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmawiając w wydanych decyzjach stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd nie znalazł żadnych podstaw prawnych przemawiających za ich uwzględnieniem. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 87 Konstytucji RP, w treści uzasadnienia przytaczając interpretację przepisu dokonaną przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i zaznaczając, że nie jest ona wiążąca. W postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie miało miejsca także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7 i 8 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.