II SA/Sz 673/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy G. I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 i § 19 ust. 1 zd. 3 regulaminu; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. . W dniu 29 października 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXII/195/2013 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (Dz.Urz.Woj.Zach. z 2013 r. poz. 4375). Wojewoda nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień i nie wydał w odniesieniu do przedmiotowej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały w części bądź w całości. Przedmiotowa uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy z dnia 14 lutego 2019 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (Dz.Urz.Woj.Zach. z 2019 r. poz. 1513). Uchwała Nr XXXII/195/2013 Rady Gminy z dnia 29 października 2013 r. została zaskarżona w całości przez Prokuratora Rejonowego [...]. Skarżący uchwale tej zarzucił: 1. Wykroczenie poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie w zaskarżonym akcie prawa miejscowego regulacji dotyczącej możliwości pobierania opłat za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci, w szczególności w § 19 ust. 1 Regulaminu, 2. Niewyczerpanie delegacji ustawowej i brak faktycznego określenia w zapisie § 3 i 4 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, ilość odprowadzanych ścieków i nieuprawnione odesłanie do treści postanowień zawieranej umowy z odbiorcą usług (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej jako: "u.z.z.w."), 3. Wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 3 pkt 2 uchwały poprzez nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku kontrolowania jakości wody, aby mogła być zdatną do spożycia przez ludzi, 4. Wykroczenie poza delegację ustawową wskazaną w u.z.z.w. i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis w § 8 uchwały treści postanowień umowy (art. 3531 kc), 5. Wykroczenie poza delegację ustawową wskazaną w u.z.z.w. i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 5 uchwały poprzez uregulowanie treści umowy, podczas gdy postanowienia umowy reguluje art. 6 ust. 3 u.z.z.w., a w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. został wprowadzony zapis, iż rada gminy określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 6. Wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis § 9 oraz § 12 uchwały dot. trwałości umowy i tak co do czasu obowiązywania umowy, formy jej zmiany i warunków rozwiązywania (art. 6 ust. 1 u.z.z.w.); kwestie te nie zostały wyszczególnione w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., 7. W treści postanowienia § 10 ust. 1 powtórzenie zapisu art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w., 8. Wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 10 ust. 2-3 uchwały wskazującym na obowiązek załączenia do wniosku o zawarcie umowy dokumentu określającego stan prawny bądź dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być zawarta również w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym bez warunkowania jej dodatkowym uprawdopodobnieniem, tak więc obowiązek jest nieuprawniony (wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy), 9. Wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 13 uchwały, który przewiduje czynności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego po rozwiązaniu umowy, 10. Wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 14 uchwały poprzez uregulowanie obowiązków odbiorców usług (art. 5 ust. 2 u.z.z.w.), 11. Wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 33 uchwały poprzez uzależnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy między władzami Gminy [...] a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i jednostką Powiatowej Straży Pożarnej (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w.), 12. Wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 36 uchwały dot. obciążania Gminy [...] należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe (powtórzenie treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w.). Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Nr XXXII/195/2013 z dnia 29 października 2013 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy [...] w całości. W uzasadnieniu skargi prokurator odniósł się szczegółowo do poszczególnych zarzutów. W ocenie skarżącego, mając na uwadze rodzaj i ilość stwierdzonych uchybień w kontekście wymogów stawianych regulaminowi dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy oraz okoliczność, iż jest on aktem prawa miejscowego zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych, wadliwych zapisów regulaminu oznaczałoby w niniejszej sprawie zaakceptowanie funkcjonowania w obrocie prawnym w dużym stopniu nieczytelnej regulacji podustawowej, która nie spełnia wymogów określonych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego [...] Wójt Gminy [...] wskazał, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia, albowiem uchwała, której skarga dotyczy została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn organ wniósł o oddalenie skargi. W złożonej odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał nadto, że katalog postanowień, które mogą zostać ujęte w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków kształtuje art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W jego świetle regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 2 pkt 12 u.z.z.w. przez taryfę rozumieć należy zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Ustawodawca wyraźnie zatem wskazuje już w samej definicji legalnej taryf oraz wymieniając obligatoryjne elementy regulaminu, że poza cenami – taryfy winny przewidywać również stawki opłat. Rzeczone opłaty znajdują swoje wyraźne oparcie w § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 28 czerwca 2006 r. Zgodnie bowiem z § 5 pkt 7 rozporządzenia taryfowego – taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Zgodne z powyższym, w ocenie organu, uprawnienie po stronie gminy do zatwierdzenia regulaminu przewidującego rzeczone postanowienie, tj. możliwość pobierania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opłaty za przyłączenie do sieci, reguluje wprost u.z.z.w. oraz rozporządzenie taryfowe. Wójt Gminy [...] podkreślił, że art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przewiduje wprost, iż rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług następują w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Bezspornie więc ustawodawca założył, że w taryfie zatwierdzone zostaną nie tylko ceny za metr sześcienny dostarczonej wody lub odprowadzonych ścieków, ale także innego rodzaju opłaty indywidualne, takie jak opłaty abonamentowe czy rozważane opłaty za przyłączenie, o których mowa w § 5 rozporządzenia taryfowego. Organ wyjaśnił, że koszt związany z przeprowadzeniem prób technicznych przyłącza ma charakter indywidualny, to znaczy, że jest generowany wyłącznie przez podłączenie do sieci konkretnej, zindywidualizowanej osoby, ubiegającej się o przyłączenie do sieci i z tego względu nie powinien być przerzucany na wszystkich odbiorców usług. Wkalkulowanie tego rodzaju wydatku odpowiednio do ceny za metr sześcienny wody lub metr sześcienny odprowadzanych ścieków prowadzi bowiem do subsydiowania skrośnego (tj. pokrywania kosztów jednego rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej lub kosztów dotyczących jednej grupy odbiorców przychodami pochodzącymi z innego rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej lub od innej grupy odbiorców). Taryfy za zbiorowe zaopatrzenie wodę i odprowadzanie ścieków winny być natomiast kalkulowane przy zachowaniu zasady niesubsydiowania skrośnego, co jednoznacznie wynika z § 3 pkt 1 lit. c i § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowego. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym regulacja zawarta w art. 15 ust. 2 u.z.z.w., która stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skoro zatem koszt wykonania i utrzymania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego obciąża wyłącznie przyszłego odbiorcę usług, jako jego koszt indywidualny, to całkowicie niezrozumiałym i nieuzasadnionym jest stanowisko, jakoby koszt przeprowadzenia prób technicznych tego elementu infrastruktury miał spoczywać po stronie gminy, a w rzeczywistości po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Takie założenie skutkowałoby bowiem obciążeniem wszystkich odbiorców usług kosztami indywidualnymi pojedynczych z nich. Ponadto, w ocenie organu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przed rozpoczęciem świadczenia usług musi mieć możliwość sprawdzenia, czy wykonane przez przyszłego odbiorcę usług przyłącze spełnia wymogi techniczne niezbędne dla dostawy wody i odbioru ścieków. Wykonanie tego rodzaju prób leży w interesie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Zatem pobieranie opłat za wykonanie prób technicznych wybudowanego przyłącza jest uzasadnione ekonomicznie, jak i prawnie. Wójt Gminy [...] wskazał również, że na możliwość pobierania od osób ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej opłat za przyłączenie wielokrotnie wskazywał w swych orzeczeniach Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Prezes UOKiK potwierdził swoje stanowisko także w wydanym w 2016 r. "Poradniku wodociągowo-kanalizacyjnym – przeglądzie zagadnień w świetle decyzji UOKiK". Organ regulacyjny wyraźnie stanął tam na stanowisku, że na gruncie obowiązujących przepisów jedyną opłatą za przyłączenie, którą dostawca może pobierać, jest ta wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług, ale tylko pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w taryfie (str. 47 przywołanej publikacji). Mimo, że powyższy poradnik nie jest bezwzględnie obowiązującym prawem, stanowi zbiór wytycznych dla prawidłowego funkcjonowania podmiotów w branży wodociągowo-kanalizacyjnej, sporządzonych w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo Prezes UOKiK. Organ wskazał, że w jego ocenie brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych do zmiany postanowień zawartych w uchwale nr XXXII/195/2013 Rady Gminy z dnia 29 października 2013 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terminie Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek podjęcia przez Radę Gminy uchwały z dnia 14 lutego 2019 r. nr V/60/19, która dotyczy również Gminy S. (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2019 r. poz.1513). Jednakże okoliczność ta nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tym samym wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu co do tego, że na skutek wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego skarga powinna ulec oddaleniu nie zasługuje na aprobatę. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713); dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wyjaśnić jednocześnie należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Jeżeli dany przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności. Dodać także należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej (z.t.p.) nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205). Raz jeszcze należy podkreślić należy, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu. Stosownie do art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dalej "regulamin". W art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przewidziano, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że podstawowym zadaniem regulaminu jest określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Nie sposób zatem jest uznać, że postanowienia regulaminu regulujące powyższe zagadnienia, czyli prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nawet w sytuacji, gdy powielają treść bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących zawierania umów cywilnoprawnych w tym umów o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków mogą być uznane za naruszające prawo w sposób istotny. Nie można także tracić przy ocenie zapisów regulaminu także okoliczności, że dla mieszkańców gminy regulamin stanowi źródło wiedzy o ich prawach i obowiązkach oraz pełni w istocie funkcję informacyjną. Powyższe uwagi dotyczą zarzutów skarżącego ujętych w punktach od 4 do 10. Punkty te dotyczą następujących regulacji zawartych w rozdziale 3 zatytułowanym: "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Regulacje te mają następujące brzmienie: "§ 8 Postanowienia umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa." "§ 9 1. Zmiana warunków umowy następuje w drodze aneksu do umowy sporządzonego w formie pisemnej. 2. Nie wymaga zachowania formy pisemnej, zmiana taryfy (rodzaju lub wysokości należności) w czasie obowiązywania umowy. 3. W razie zmiany powszechnie obowiązujących przepisów prawa skutkujących zmianą warunków umowy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne i odbiorca usług (strony umowy) zobowiązani są niezwłocznie dostosować (aneksować) umowę do nowych wymagań prawnych." "§ 10 1. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana na pisemny wniosek osoby, posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która jest przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. 2. Wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, osoba której nieruchomość została przyłączona do sieci jest zobowiązana przedstawić przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu dokument, określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości. 3. Jeżeli z treści tego dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do korzystania z nieruchomości, jest ona zobowiązana przedłożyć dokument potwierdzający ten tytuł, z zastrzeżeniem ust. 4. 4. Umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po wykazaniu przez nią faktu korzystania z przyłączanej nieruchomości. 5. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może określić wzór wniosku o zawarcie umowy, który udostępnia wówczas nieodpłatnie w swej siedzibie. 6. W terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane zawrzeć z wnioskodawcą umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. 7. W czasie obowiązywania umowy odbiorca usług jest zobowiązany do pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego o utracie prawa do korzystania z nieruchomości albo o faktycznym zaprzestaniu korzystania z niej, w sytuacji gdy odbiorcą usług jest osoba, o której mowa w ust. 4." "§ 12 1. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może zostać zawarta na czas określony w następujących wypadkach: 1) na wniosek odbiorcy usług, 2) w przypadku legitymowania się przez odbiorcę usług jedynie czasowym tytułem prawnym do nieruchomości lub 3) w sytuacji, gdy dostawca ścieków przemysłowych legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie ścieków wydanym na czas określony. 2. Umowa zawarta na czas określony ulega rozwiązaniu z chwilą upływu czasu na jaki została zawarta." "§ 13 Po rozwiązaniu umowy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może zaprzestać świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w stosunku do odbiorcy usług i w tym zakresie może zastosować odpowiednie środki techniczne i organizacyjne uniemożliwiające dalsze korzystanie z usług." "§ 14 Odbiorcy usług zobowiązani są do odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami prawa i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne oraz nie utrudniający działalności przedsiębiorstwa, a w szczególności do: 1) użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej, a w przypadku odprowadzania ścieków z pomieszczeń położonych poniżej terenu do stosowania urządzeń przeciwzalewowych, 2) informowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o własnych ujęciach wody, w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków, 3) korzystania z przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach określonych w warunkach technicznych przyłączenia do sieci, umowie przyłączeniowej oraz w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowo -kanalizacyjnym, 4) zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie." Cytowane regulacje jako niepozostające w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa w ocenie sądu nie mogą być uznane za naruszające prawo w sposób istotny. W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt 8 dodatkowo podnieść należy, że w istocie zapis znajdujący się w § 10 zaskarżonej uchwały stanowi częściowe powtórzenie przepisu art. 6 ust. 4 u.z.z.w., ponadto zarzut ten pozostaje w sprzeczności wewnętrznej, gdyż w § 10 pkt 4 regulamin wprost wskazuje, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym po wykazaniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości. Skarżący w zarzutach ujętych w punktach 11 i 12 dopatrzył się przekroczenia delegacji ustawowej w odniesieniu do postanowień regulaminu dotyczących wody pobieranej na cele przeciwpożarowe. W tej kwestii zauważyć należy, że materia uregulowana w tym przepisie mieści się w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. – warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem sądu warunkiem jest zawarcie pisemnej umowy pomiędzy Gminą a jednostką straży pożarnej. Ponadto z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. wprost wynika, że dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę. Natomiast na uwzględnienie zdaniem sądu zasługiwały zarzuty dotyczące postanowień regulaminu odnoszących się do opłaty za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy oraz brakiem określenia w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług. W § 19 ust. 1 zd. 3 uchwałodawca zawarł następującą regulację: "przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może pobierać określoną w taryfie opłatę za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy." Z treści tego przepisu wynika możliwość pobierania opłaty za przyłączenie do sieci. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego co do tego, że skarżona regulacja w istocie wprowadza nowy nieznany ustawie rodzaj opłaty Nie ulega także wątpliwości, że wprowadzona należność jest należnością publicznoprawną, a jako taka do swego zaistnienia wymaga wydania aktu o randze ustawy. Stanowisko powyższe zgodne jest z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001 r. w sprawie sygn. akt III SA 2622/00, gdzie wskazano, że przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Powyższe uwagi odnoszą się także do art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona uchwałą zarządu gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00; z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01; z dnia 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02; z dnia 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181; z dnia dostępn1 października 2014 r. II SA/Gd 579/14. Nałożona w § 19 ust. 1 zd. 3 zaskarżonej uchwały opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą do nałożenia kwestionowanej opłaty nie może być wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargą orzecznictwo Prezesa Urzędu Kontroli Konkurencji i Konsumentów ani regulacje zawarte w akcie podustawowym jakim jest rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U z 2006 r. Nr 127, poz. 886), gdyż akt ten nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Ponadto zauważyć należy, że przepis art. 24 u.z.z.w. dotyczy zatwierdzania taryf – rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 u.z.z.w.), a nie zawiera podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej. Sąd uznał za nieważny także zapis regulaminu § 3 ust. 2, z którego wynika, że: "w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest zapewnić dostawę wody o jakości i ciśnieniu określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz umowie zawartej z odbiorcą usług, (jakość dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wody stwierdza się u wylotu na pierwszym zaworze za wodomierzem głównym)". Nieprawidłowość przytoczonej regulacji zdaniem skarżącego polega na tym, że braku faktycznego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług oraz na wykroczeniu poza delegację ustawową przez nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku kontrolowania jakości wody. Zdaniem sądu rację należy przyznać skarżącemu co do tego, że określając minimalne standardy w zakresie parametrów dostarczanej wody ścieków regulamin nie może odsyłać do powszechnie obowiązujących przepisów regulujących te kwestie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1943/18, gdzie wskazano, że określenie poziomu minimalnego świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą się spodziewać po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada pozycję dominującą na rynku. Wobec stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 regulaminu ocena argumentu o konieczności kontrolowania jakości wody nie ma znaczenia. Marginalnie jedynie należy zauważyć, że bez dokonywania badań jakości wody nie jest możliwe stwierdzenie czy spełnia ona minimalne wymagania co do ciśnienia czy ilości. Ponadto zauważyć należy, że wobec nieobowiązywania w chwili orzekania zaskarżonej uchwały stwierdzenie jej nieważności w zakresie braku określenia minimalnego zakresu usług ma jedynie skutek porządkujący. Mając na uwadze powyższe rozważania, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 2, oraz § 19 ust. 1 zd. 3 zaskarżonej uchwały oraz na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.