II SA/Sz 696/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 marca 2019 r. Nr IV/66/2019 w przedmiocie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: Władysława IV, Akademickiej, Staszica i Jana Pawła II w Koszalinie p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. K. Spółdzielnia Mieszkaniowa "P. " w K., działając w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców gminy, tj. M. S., G. G., Z. G., M. G., I. B., J. B., J. G., E. G. i M. D., na podstawie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz.506) powołując się na naruszenie interesu prawnego oraz uprawnienia, zaskarżyła uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: W. [...], A., S. i [...] w K.. Postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę M. S., G. G., Z. G., M. G., I. B., J. B., J. G., E. G. i M. D.. W uzasadnieniu skargi K. Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." wskazała, że w dniu [...] roku Rada Miasta [...] podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: W. [...], [...], S. i [...] w K.. Zgodnie z treścią § 17 pkt 2 lit. a i f przedmiotowej uchwały, dla terenu o symbolu 4KS ustalono, że dopuszcza się parking wielopoziomowy o maksymalnej wysokości zabudowy – 7 m. Obszar elementarny 4KS bezpośrednio graniczy z zabudową mieszkaniową znajdującą się w zasobach K. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] Budowa parkingu wielopoziomowego o maksymalnej dopuszczalnej, przedmiotowym zapisem wysokości, spowoduje negatywne skutki oddziaływania na środowisko poprzez wzrost zanieczyszczeń komunikacyjnych związanych z ruchem samochodowym, co spowoduje duży dyskomfort mieszkańców budynków sąsiednich poprzez zwiększenie natężenia hałasu oraz konieczność wdychania spalin wydobywających się z parkujących pojazdów. Ponadto lokalizacja parkingu wielopoziomowego przy niskiej zabudowie mieszkaniowej zburzy ład architektoniczny przedmiotowego terenu. Zarówno Spółdzielnia, jak i mieszkańcy pobliskich budynków wielokrotnie występowali do Prezydenta Miasta K. o wprowadzenie zmian do projektu przedmiotowej uchwały poprzez zmniejszenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy do 4 m albo dopuszczenie budowy parkingu z jedną kondygnacją podziemną i jedną kondygnacją naziemną bez zadaszenia. Skarżąca wskazywała, że przy obecnie przyjętej dla obiektu zabudowy do 7 m, ilość parkujących pojazdów na nowo powstałych miejscach postojowych, spowoduje nadmiar spalin i zanieczyszczenie środowiska, jak również wpłynie na obniżenie wartości znajdujących się w pobliżu lokali mieszkalnych. Od strony parkingu zlokalizowane są loggie budynków T. oraz K. , które służą do wypoczynku, który z pewnością zostanie zakłócony na skutek natężenia hałasu oraz konieczności wdychania dławiących zapachów spalin z parkujących pojazdów. Ponadto zdaniem skarżącej przy ustalaniu planu, nie można tak jak uczyniła to Rada Miasta brać pod uwagę tylko i wyłącznie względów ekonomicznych i funkcjonalnych, ale przede wszystkim należy uwzględnić potrzeby i ochronę interesów lokalnej społeczności, reprezentowanej przez Samorządową Radę Osiedla im. [...] w K. oraz Spółdzielczą Radę Osiedla im. [...]", które wyraziły negatywną opinię w zakresie przyjętych rozwiązań dla przedmiotowego obszaru. Zdaniem strony skarżącej postanowienia planu naruszają jej interes prawny w ten sposób, że nieruchomości stanowiące własność skarżącej, które będą sąsiadowały z parkingiem wielopoziomowym o wysokości 7 m, zostaną obciążone w ten sposób, że ich mieszkańcy będą zmuszeni do znoszenia uciążliwego hałasu związanego z natężeniem ruchu samochodowego oraz wdychania spalin emitowanych z parkujących samochodów, co w konsekwencji wpływa także na obniżenie wartości tychże nieruchomości. Postanowienia planu kształtują zatem po stronie skarżącej obowiązki, które naruszają dobra osobiste mieszkańców w postaci prawa do spokojnego zamieszkiwania oraz wkraczają w sposób nieuprawniony w sferę własności, których ochronę regulują postanowienia Kodeksu cywilnego. Skarżąca powołała się na art. 143 K.c. zgodnie, z którym w granicach określonych przez społeczno- gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a także art. 144 K.c., w myśl którego "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Ponadto strona skarżąca wskazała, że nietykalność mieszkania, rozumiana również zgodnie z literaturą i orzecznictwem jako prawo do spokojnego zamieszkiwania, należy do katalogu dóbr osobistych wymienionych w art. 23 K.c., które podlega ochronie prawnej. Ten, którego dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania. Obciążenie nieruchomości osoby trzeciej takim zagospodarowaniem terenu, które prowadzi do istotnego naruszenia prawa własności takiego podmiotu, powoduje nieuzasadnione faworyzowanie podmiotów, które bez żadnych własnych ograniczeń uzyskają korzyść kosztem skarżących, zakłócając korzystanie w pełni z ich prawa własności oraz prawa do spokojnego zamieszkiwania. Powołując się na powyższe argumenty, skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem § 17 pkt 2 lit. a i f uchwały Rady Miasta K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: W. , A., S. i [...] w K. i dokonanie jego zmiany poprzez ustalenie dla terenu 4KS zabudowy parkingu do wysokości 4 m albo dopuszczenie budowy parkingu z jedną kondygnacją podziemną i jedną kondygnacją naziemną bez zadaszenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem przewidywana w planie możliwość wybudowania wielopoziomowego parkingu do wysokości 7 m nie będzie miała wpływu na sposób korzystania przez mieszkańców z ich nieruchomości. Ponadto parametry kształtowania zabudowy, jakie przyjęto niniejszą uchwałą, uwzględniają wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Zgodnie z obowiązującymi wymaganiami w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego i jego zawartości ustalono: minimalną i maksymalną intensywność zabudowy, wysokość zabudowy i pozostałych obiektów budowlanych, minimalną powierzchnię biologicznie czynną, minimalną wielkość działki budowlanej. Ustalone w zmianie planu parametry zabudowy, kształtowania i zagospodarowania terenu w sposób uporządkowany i jednolity kształtują miejski krajobraz. W ramach procedury planistycznej sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko. Prognoza wykazała, iż realizacja ustaleń projektu planu, tj. projektowane zainwestowanie kubaturowe i infrastrukturalne, spowoduje typowe i nieuniknione przekształcenia środowiska przyrodniczego. Największym przekształceniom ulegnie powierzchnia terenu, w tym biologicznie czynna. Konsekwencją wprowadzenia zainwestowania na obszarze planu będzie jego dalsze oddziaływanie na środowisko - na etapie funkcjonowania. Główne zagrożenia środowiska - hałas i zanieczyszczenie powietrza, będą generowane przez ruch komunikacyjny na ulicach: W. [...], A. , J. i S. . W związku z zabudowaniem obszaru obiektami kubaturowymi zapewnione będzie wprowadzenie odpowiednich rozwiązań infrastrukturalnych. Ustalenia planu zawierają zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. W ramach procedury planistycznej został pozytywnie zaopiniowany projekt zmiany planu przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, a także przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.. Uwagi zgłoszone przez lokalną społeczność w tym skarżącą Spółdzielnię zostały rozpatrzone negatywnie. Organ wyjaśnił, że na terenie elementarnym 4 KS, na którym dopuszczono możliwość realizacji parkingu wielopoziomowego o wysokości 7 m zlokalizowany obecnie jest parking naziemny dla obsługi osiedla. Sąsiaduje on z terenem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Odległość planowanej zabudowy parkingu wielopoziomowego od istniejącej zabudowy mieszkaniowej wynosi ponad 30 m. Jest to teren zagospodarowany istniejącą zielenią niską i wysoką. Ponadto w sąsiedztwie terenu 4KS znajdują się obiekty usługowo-handlowe, których wysokość jest zbliżona do zaproponowanej dla parkingu wielopoziomowego i wynosi 6-7 m. W ocenie organu argumenty przeciwko budowie parkingu wielopoziomowego dotyczące zwiększenia ilości samochodów są nieuzasadnione. Ruch samochodów zwiększy się głównie na ul. [...] przy jednoczesnym zmniejszeniu ruchu na osiedlu. Dzięki zwiększonej liczbie miejsc do parkowania zlokalizowanych w jednym miejscu zmniejszy się liczba kierowców, którzy próbując znaleźć miejsce do zaparkowania, jeżdżą po całym osiedlu. W trakcie wizji w terenie zaobserwowano, że w dniach wolnych od handlu miejsca parkingowe przy centrum handlowym są użytkowane przez mieszańców sąsiadujących osiedli mieszkaniowych. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, a nadto wskazał, że skarżąca Spółdzielnia prowadzi na przyległym terenie parking strzeżony, na którym są wykupione miejsca postojowe, natomiast na ogólnodostępnym parkingu przy kościele zostały wprowadzone parkometry, w związku z czym skarżąca Spółdzielnia pobiera opłaty. Zdaniem organu przeczy to zarzutom stawianym przez stronę w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.2019.2325), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej u.p.z.p.), stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.), ale w razie stwierdzenia, że interes prawny strony skarżącej nie został naruszony, sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 2 pkt 5a p.p.s.a. Skargę na uchwałę samorządu terytorialnego wnosi się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U.2019.506, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała została podjęta 28 marca 2019 r., zatem nie musiała zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2017.935). Z cytowanego wyżej przepisu art. 101 ust.1 u.s.g. wynika, że podstawą skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w 101 ust.1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2019 roku w sprawie II SA/Gd 737/19. LEX nr 2676575). Z powyższych uwag wynika, że przed przystąpieniem do badania zarzutów dotyczących naruszenia procedury czy zasad postępowania (które to naruszenia muszą być istotne), sąd musi rozstrzygnąć, czy postanowienia planu naruszają indywidualny, wynikający z normy prawa materialnego interes prawny. Jak wynika z akt postępowania oraz skargi, obszar elementarny 4 KS, którego dotyczą unormowania spornego planu bezpośrednio graniczy z zabudową mieszkaniową, znajdującą się w zasobach K. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Jednakże jak wywiedziono wcześniej, dla skuteczności skargi ustawodawca wymaga stwierdzenia istnienia interesu prawnego, a w przypadku jego posiadania, faktu jego naruszenia Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w tym, że właściciele nieruchomości będących w zasobach Spółdzielni, które będą sąsiadowały z parkingiem wielopoziomowym, będą narażeni na uciążliwy hałas związany z natężeniem ruchu samochodowego oraz wdychanie spalin emitowanych przez parkujące samochody, co w konsekwencji wpłynie na spadek wartości tychże nieruchomości. Postanowienia planu kształtują po stronie skarżącej obowiązki, które naruszają dobra osobiste mieszkańców w postaci prawa do spokojnego zamieszkiwania oraz wkraczają w sposób nieuprawniony w sferę własności, których ochronę regulują postanowienia kodeksu cywilnego w tym art.143 K.c., art. 144 K.c., art. 23 K.c. Skarżąca powołała się na art. 143 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a także art. 144 K.c., w myśl którego "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Ponadto strona skarżąca wskazała, że nietykalność mieszkania, rozumiana również zgodnie z literaturą i orzecznictwem jako prawo do spokojnego zamieszkiwania, należy do katalogu dóbr osobistych wymienionych w art. 23 K.c., które podlega ochronie prawnej. Ten, czyjego dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania. Obciążenie nieruchomości osoby trzeciej takim zagospodarowaniem terenu, które prowadzi do istotnego naruszenia prawa własności takiego podmiotu, powoduje nieuzasadnione faworyzowanie podmiotów, które bez żadnych własnych ograniczeń uzyskają korzyść kosztem skarżących, zakłócając korzystanie w pełni z ich prawa własności oraz prawa do spokojnego zamieszkiwania. Wbrew zarzutom skargi unormowanie zawarte w § 17 pkt 2 lit. a i f skarżonej uchwały nie dowodzi naruszenia interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim nie narusza ono obiektywnego porządku prawnego. Prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawą wyznaczającą granice własności jest m.in. ustawa z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2018.1945, dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 6 u.p.z.p. ust. 1 pkt 1 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Jak wynika ze skargi oraz zaskarżonej uchwały oraz dokumentów planistycznych, teren elementarny 4KS nie obejmuje swym zasięgiem terenu należącego do skarżącej, lecz przylega do niego. Przeznaczenie tego terenu pod budowę parkingu wielopoziomowego nie wpłynie na sposób zagospodarowania terenu należącego do skarżącej. Przedmiotowy teren elementarny nie zmienił swojego przeznaczenia, nadal będzie pełnił funkcję komunikacji oraz stanowisk postojowych. Należy też zauważyć, że wprowadzony w § 17 pkt 2 lit. a i f planu sposób zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy nie ogranicza uprawnień skarżącej. Wskazywanie przez skarżącą na wzmożony ruch samochodowy, emisje spalin i hałas, a w konsekwencji spadek wartości mieszkań w ocenie sądu dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego. Wobec powyższego nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółdzielni. W tym stanie rzeczy sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.