II SA/Sz 724/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tj. Dz. U z 2002 r. Nr 7 poz. 58) w związku z § 1, § 2, § 3, § 5, § 7 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) odmówił przyznania R. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że R. W. pełni służbę stałą w Policji od dnia [...] r. Z oświadczenia policjanta z dnia [...] r. wynikało, że zajmuje on lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...]. Umowę najmu na wskazany lokal funkcjonariusz zawarł w dniu [...] r. Do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą uprawnieni byli jego żona E W. oraz syn T. W. W dniu [...] r. policjant złożył raport oraz oświadczenie mieszkaniowe w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego. Do raportu załączył kserokopię aktu notarialnego Repertorium {...]r. o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i sprzedaży, na mocy którego R W. wraz żoną stali się właścicielami lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] o powierzchni użytkowej [...] m² a powierzchni mieszkalnej [...] m². W ocenie Komendanta Powiatowego Policji, fakt posiadania lokalu wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo że lokal ten nie zapewnia funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny przysługującej im według norm zaludnienia powierzchni. W odwołaniu od powyższej decyzji, R. W. zarzucił organowi rażące naruszenie prawa polegające na błędnej interpretacji rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odwołujący się wskazał, że obecnie jego rodzina liczy [...] osoby, a powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu wynosi [...] m², więc tym samym nie spełnia normy [...] m² na osobę. Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał na przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Gramatyczna wykładnia tego przepisu w związku z art. 92 ust.1 ustawy o Policji, zdaniem organu prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. W przypadku zatem braku uprawnień do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, policjant nie ma również uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że z przepisu § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie zasad przyznawania równoważnika pieniężnego wyraźnie wynika, że przedmiotowe świadczenie nie może być przyznane w sytuacji zajmowania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność lub współwłasność policjanta lub członków jego rodziny. W ocenie organu odwoławczego, zarówno ustawa o Policji jak i przywołane rozporządzenie w żadnym wypadku nie wiążą kwestii prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant a jedyną okolicznością istotną dla powstania tego uprawnienia jest ustalenie, że funkcjonariusz nie dysponuje lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uprawnienie policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej może przybrać postać przydziału lokalu mieszkalnego (art. 88 ustawy o Policji) lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji), przy czym obydwa świadczenia ( przydział lokalu i pomoc finansowa) maja formę zastępczą i mogą być przyznane jedynie zamiennie. Komendant wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] r. zainteresowany uzyskał uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia uzyskania uprawnienia tj. od dnia [...]r. Otrzymanie przez funkcjonariusza w dniu [...]r. pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], uzyskanego w wyniku adaptacji pomieszczeń strychowych na pomieszczania mieszkalne, spowodowało utratę uprawnień do powyższego świadczenia. Po nabyciu prawa własności do wskazanego lokalu zainteresowany uzyskał uprawnienie do równoważnika na remont zajmowanego lokalu, przy normie zaludnienia na [...] osoby, od dnia [...] r. Uzyskany w dniu [...]r. we własnym zakresie lokal mieszkalny zapewniał [...] rodzinie normy zaludnienia, o których mowa w § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. Komendant dodał, też że fakt urodzenia się córki A. w dniu [...] r. nie ma wpływu na pozytywne rozpatrzenie uprawnień zainteresowanego do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ posiadanie lokalu mieszkalnego, który nie zapewnia policjantowi i jego rodzinie przysługujących norm zaludnienia przewidzianych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. nie oznacza, że prawo do tego świadczenia uzależnione jest powierzchnią mieszkalną zajmowanego lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, R. W. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o Policji polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do policjanta, który posiada lokal mieszkalny, nie spełniający norm zaludnienia przewidzianych przepisami wykonawczymi do ustawy o Policji. Uzasadniając swoje stanowisko funkcjonariusz wskazał, że zamieszkuje w lokalu własnościowym o powierzchni mieszkalnej [...] m² wraz z żoną i [...] dzieci. Rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia... w § 3 określa normę zaludnienia przysługującą policjantowi na 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, co oznacza że zajmowany przez niego lokal nie spełnia wskazanych wymogów i przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący, przytoczył też orzeczenia sądów administracyjnych wyjaśniające wykładnię art. 92 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych oraz powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08. W uchwale tej Sąd stwierdził cyt:"... przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnik pieniężnego z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów, o których mowa w art. 90 ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, iż akty te nie odpowiadają przepisom prawa, co musiało skutkować ich uchyleniem przez Sąd. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Z ustaleń organów orzekających w sprawie, czego skarżący nie kwestionuje, wynika, że na podstawie umowy kupna sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. R. W. wraz z małżonką stali się właścicielami lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m². W zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji przyjął, że taki stan faktyczny wyklucza uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), dalej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). W myśl art. 92 ust. 1 ustawy, równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Z przytoczonych przepisów nie wynika wprost, że prawo do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zależy od wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Według organów orzekających w sprawie cyt. "posiadanie lokalu mieszkalnego, który nie zapewnia policjantowi i jego rodzinie przysługujących norm zaludnienia przewidzianych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. nie oznacza, że prawo do tego świadczenia uzależnione jest powierzchnią mieszkalną zajmowanego lokalu mieszkalnego". Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podziela inny pogląd wyrażony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08 (Lex nr 536818) w którym Sąd stwierdził, że ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm, mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zdaniem NSA, jedną z podstawowych reguł wykładni, jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z przepisu art. 88 ust 1 ustawy wynika, że policjant ma ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny. W przypadku niezrealizowania tego prawa w postaci decyzji o przydziale lokalu, fakultatywnie przysługuje policjantowi świadczenie zastępcze w postaci równoważnika pieniężnego. Równoważnik pieniężny stanowi więc rekompensatę za niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1) lub prawa do pomocy finansowej (art. 94 ust. 1) w sytuacji gdy posiadany przez funkcjonariusza lokal nie spełnia norm zaludnienia przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2005 r.) Przepis art. 92 ust. 1 ustawy, należy więc odczytać mając na uwadze całokształt przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy i wskazany "brak lokalu mieszkalnego" uprawniający do otrzymania równoważnika pieniężnego należy interpretować jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadająceg0o normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Instytucja równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest zastępcza formą zrealizowania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej ze względu na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 95 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o Policji przewidują, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2) albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 95 ust. 1 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, mają prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji. Przy czym posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w przytoczonych przepisach nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być lokal, którego właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest jednak to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi, a więc czy posiadanie takiego lokalu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Bycie właścicielem lokalu jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji wyłączająca prawo do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Dokonana przez organy administracyjne wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację funkcjonariusza, który nie posiada żadnego lokalu i któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub środków na jego uzyskanie lub równoważnika pieniężnego oraz funkcjonariusza, który posiada lokal o powierzchni mniejszej niż wynikające z przepisów prawa normy i któremu ustawa również przyznaje uprawnienie do uzyskania przydziału lokalu (a zatem uznać należy, że jego potrzeby mieszkaniowe pozostają niezaspokojone), jednakże pozbawia go możliwości uzyskania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego. Należy wskazać, że powołana przez organ II instancji Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08, zapadła na tle zupełnie odmiennego stanu faktycznego i dotyczyła sytuacji ubiegania się przez funkcjonariusza policji o przyznanie równoważnika pieniężnego, gdy posiada on już lokal mieszkalny przyznany w drodze decyzji administracyjnej o przydziale. Po wydaniu wskazanej uchwały, istotnie występowały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do sposobu rozumienia przesłanek warunkujących nabycie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Obecnie jednak ugruntowany i jednolity jest pogląd, że przedmiotowe świadczenie przysługuje funkcjonariuszowi również gdy nabył on lokal mieszkalny samodzielnie np. uzyskując tytuł prawa własności, czy w drodze umowy najmu, a lokal ten nie spełnia norm zaludnienia o których mowa w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. (por. wyrok NSA z 29.04.2011r. I OSK 2130/10, wyrok NSA z 21.12.2007 r. I OSK 1806/06). Reasumując stwierdzić należy, że odmawiając skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy funkcjonariusz wraz z rodziną mieszka w lokalu własnościowym o powierzchni mieszkalnej [...] m², organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego ustaloną liczbę osób uprawnionych do zamieszkiwania z wnioskodawcą i przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej oraz posiadanego przezeń mieszkania, w kontekście wyżej zaprezentowanej wykładni prawa materialnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art.152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.