II SA/Sz 732/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 4, art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) dalej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku B. M. z dnia 1 grudnia 2016 r., Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy [...] budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...], obr. R., gm. P., oznaczonej na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr [...] obr. R. jest działką niezabudowaną i stanowi użytek rolny klasy [...] i pastwisko kl. [...], natomiast zgodnie z wnioskiem ma ona zostać podzielona na [...] działek o funkcji rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą, zabudowanych domami letniskowymi, o powierzchni zabudowy do 20% powierzchni działki, o wysokości kalenicy do 9m nad terenem, wysokości okapu do 4,5m i kącie nachylenia dachu od 200 do 450 wraz ze zbiornikiem bezodpływowym dla odprowadzania ścieków. Dalej organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe wynika z faktu, że w granicach analizy obejmującej obszar o promieniu [...]m działki dostępne z tej samej drogi znajdują się w użytkowaniu rolniczym. Od strony północno-zachodniej oddzielonej Kanałem G., teren znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "J. – N." z docelowym przeznaczeniem pod zabudowę turystyczną, przy czym jest on dostępny jedynie od strony północnej, czyli z miejscowości J. Organ podkreślił, że intencją ustawowego zapisu o możliwości określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie decyzji, jest możliwość powiększenia istniejącego zainwestowania o pojedyncze, nowe obiekty stanowiące kontynuację istniejącej funkcji. Obiekty te nie mogą w zasadniczy sposób zmieniać charakteru użytkowania danego terenu i w związku z tym powodować nieprzewidzianych skutków dla środowiska i ładu przestrzennego. Zdaniem organu, wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji dla rolniczego użytkowania sąsiednich terenów; teren od Kanału G. do drogi N. – R. jest terenem rolniczym, na którym zlokalizowane jest jedno gospodarstwo rolne, siedlisko na działce nr [...]; posadowione na działkach sąsiednich nr [...] i [...] tymczasowe, drewniane domki niezwiązane trwale z gruntem, stanowią samowolę budowlaną i winny stanowić przedmiot zainteresowania nadzoru budowlanego, a nie wzór do kontynuacji w ramach tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ wskazał również, że projektowana zabudowa turystyczna w obrębie J. od strony północnej działki nr [...] i działek sąsiednich oddzielona jest od nich naturalną granicą, którą stanowi Kanał G., bez żadnych możliwych połączeń drogowych, w związku z czym nie może być spełniona zasada obsługiwania projektowanej zabudowy "z tej samej drogi". Odnośnie pozostałych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wójt Gminy P. podał, że działka inwestycyjna jest dostępna z drogi gminnej, ponieważ projektowany podział przewiduje wydzielenie wewnętrznej drogi dojazdowej; uzbrojenie terenu jest wystarczające dla całości inwestycji – inwestor przedłożył zapewnienie Spółki A. dostarczenia energii elektrycznej z istniejącej sieci elektroenergetycznej, zaopatrzenie w wodę z własnego ujęcia, gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych; teren działki nr [...] stanowi użytek rolny klasy [...], [...] i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśne na cele nierolnicze, ponadto decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem inwestor złożył odwołanie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powołując uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych skarżący wywiódł, iż zasada dobrego sąsiedztwa, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, warunek ten nie jest spełniony, tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da jej się pogodzić z już istniejącą. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją już obecną na analizowanym obszarze. Stanowisko organu, że siedliska nie da się pogodzić z zabudową rekreacyjną jest niczym nieuzasadnione. Organ nie przedstawił żadnych argumentów na to, że zabudowa budynkami rekreacji indywidualnej nie stanowi funkcji dla zabudowy siedliskowej, a powołana argumentacja, że domki drewniane na działkach nr [...], [...] i [...] stanowiąc samowolę budowlaną nie mogą być wzorem do kontynuacji w ramach tzw. dobrego sąsiedztwa, jest sprzeczna ze stanowiskiem prezentowanym w tym zakresie przez sądy administracyjne. Skarżący zakwestionował również sposób wyznaczenia granic analizowanego obszaru zwłaszcza w kierunku północno-zachodnim, gdzie odległość od granicy działki wynosi [...]m, podczas, gdy szerokość frontu działki wynosi [...]m, czyli minimalna odległość winna w tym kierunku wynosić [...]m, czyli o [...]m więcej i tym samym spowodowałaby objęcie obszarem analizowanym powierzchnie terenów objętych m.p.z.p. pn. "J. – N.", co jest o tyle istotne, że zdaniem skarżącego, działka nr [...] tworzy urbanistyczną całość z terenami objętymi przywołanym m.p.z.p. "J. – N.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...], [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w tym z uwagi na fakt, że załączona kopia mapy zasadniczej w skali 1 : 1000 nie obejmowała obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku. Sporządzona została analiza stanu faktycznego i prawnego oraz warunków i zasad zagospodarowania wynikających z przepisów odrębnych, w której zawarto wyniki badania łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Wydana w oparciu o powyższe decyzja, zdaniem organu odwoławczego, spełnia wymogi art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; w treści jej jako dowody umieszczono m.in. fotogramy istniejącej zabudowy, a organ odniósł się do zabudowy działek położonych w granicach wyznaczonego do analizy obszaru. Tak wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji z uwagi na brak tzw. "dobrego sąsiedztwa", tj. brak działek o zabudowie jak wnioskowana, jest prawidłowym rozstrzygnięciem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium uznając je za bezzasadne wskazało, że budowa [...] domków rekreacji indywidualnej nie może stanowić odniesienia dla istniejącej w sąsiedztwie zabudowy siedliskowej, z uwagi na fakt, że nie da się pogodzić ich funkcji z funkcją rolną przypisaną zabudowie siedliskowej. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wywiódł inwestor, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji, polegające na szczątkowym ustosunkowaniu się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, co nie pozwala na przyjęcie, że organ odpowiednio dokładnie zbadał sprawę utrzymując w mocy decyzję niezgodną z przepisami prawa, - art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz błędne ustalenie funkcji jakie realizowane są na obszarze analizowanym. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 pkt 1 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. oraz nieprawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym, w szczególności nieprawidłowe określenie funkcji zabudowy na działce nr [...]. Skarżący podkreślił, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutów odwołania, tj. błędnej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa; błędnie wyznaczonego obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej; szerszego określenia granic obszaru analizowanego z uwagi na racjonalność urbanistyczną; obiektywnego i bezkolizyjnego współistnienia zabudowy siedliskowej i zabudowy rekreacji indywidualnej; funkcji mieszkaniowo – rekreacyjnej zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji uchybień, które spowodowały konieczność wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Główną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji było niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej w sąsiedztwie. W lekturze przedmiotu i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że badając spełnienie przez planowaną zabudowę warunku "kontynuacji funkcji" należy ocenić, czy nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu użytkowania obiektów. Jako zasadę uznaje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli np. istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. z 2016 r., s. 614 i nast.; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 200/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 166/17). Podkreślić przy tym należy, że podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii – ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14). Jak już wskazano decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wydawana jest w oparciu o przeprowadzoną analizę zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, która wraz z załącznikami graficznymi stanowi jej integralną część. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu. Wójt Gminy P. uzasadniając niespełnienie warunku kontynuacji funkcji wywodził, że w wyznaczonym do analizy obszarze istnieje tylko jedno siedlisko rolnicze na działce nr [...] i grunty rolne w przeważającej ilości klasy [...], a posadowione na sąsiednich działkach nr [...], [...], [...] drewniane domki z uwagi na fakt, że zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej nie mogą stanowić wzoru do kontynuacji w ramach tzw. dobrego sąsiedztwa. Tymczasem opracowana przez mgr inż. arch. J. A. analiza funkcji i cech zabudowania i zagospodarowania terenu zawiera jedynie stwierdzenie, że "Teren osiedla domków letniskowych składających się z [...] działek nie stanowi kontynuacji dla rolniczego użytkowania sąsiednich terenów, co nie pozwala na określenie parametrów zabudowy wymaganych w art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy." Mając na uwadze przedstawione powyżej wywody dotyczące badania warunku "kontynuacji funkcji" oraz znaczenie analizy w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, opisane działanie organu jest niedopuszczalne. W sytuacji braku wszechstronnego zbadania obszaru poddanego analizie i uzasadnienia w zakresie spełnienia bądź nie warunku "kontynuacji funkcji", organ winien zwrócić się do urbanisty o uzupełnienie analizy we wskazanym zakresie, a nie samodzielnie wykraczać poza jej ramy. Inwestor zarzucał błędne wyznaczenie obszaru analizowanego zwłaszcza w kierunku północno-zachodnim, wskazując, że odległość od granicy działki wynosi [...]m, szerokość frontu działki [...]m, czyli minimalna odległość powinna w tym kierunku wynosić [...]m, tj. o [...] m więcej niż wyznaczono. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, którego granice wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Przy czym przez front działki zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dokonane w § 3 rozporządzenia wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, ze sporządzonej analizy nie wynika. Pomimo podnoszonych przez inwestora zarzutów dotyczących błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, organ w żaden sposób nie odniósł się do nich. Tymczasem w każdym przypadku, gdy decyzja nie uwzględnia żądania strony organ administracji obowiązany jest szczegółowo wyjaśnić motywy wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie powyższy obowiązek nie został wypełniony. Organy nie dostrzegły także faktu, że kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, oznaczonej jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, nie obejmuje obszaru analizowanego, tym samym nie gwarantuje też jednoznaczności i czytelności decyzji, oraz nie zapewnia możliwości wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia), podczas, gdy okoliczności te mają znaczenie w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślić także należy, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w jej braku mapy katastralnej oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, sporządzone prawidłowo i dołączone do decyzji są jej integralną częścią, skutkują kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono na mapie – "Analiza stanu zagospodarowania", która nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie wiadomo bowiem w jakiej została sporządzona skali oraz, czy pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak prawidłowego, któregokolwiek z obligatoryjnych załączników, skutkuje jego brakiem, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Dodać też należy, że na mapie tej zaznaczono jedynie działki, nie ma zaś na niej zaznaczonych żadnych obiektów budowlanych, nawet tych wymienionych w decyzji. Mając na uwadze opisane uchybienia uznać należy, że kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz w konsekwencji, stanowiących podstawę ich wydania przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to naruszenie wpłynęło na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w żaden sposób nie przesądzając ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia, z uwagi na dostrzeżone uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe mając na uwadze ocenę prawną sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie uzasadnić je zgodnie z obowiązującymi przepisami.