II SA/Sz 761/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta S. wymierzył B. Sp. w S. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] pod reklamę o powierzchni [...] m2 w dniach 7.09.2011 r., 19.09.2011 r., 20.09.2011 r., 21.09.2013 r., 22.09.2013 r., 23.09.2011 r., 29.09.2011 r., 30.09.2011 r., 03.10.2013 r., 05.10.2011 r. Po rozpoznaniu odwołania Spółki B. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] wymierzył B. Sp. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] pod reklamę o powierzchni 160,00 m2 w okresie od dnia 17.09.2011r. do dnia 05.10.2011r. przedstawiając w formie tabelarycznej sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, z którego wynika, że do obliczenia jej wysokości organ I instancji przyjął powierzchnię reklamy wynoszącą 162,94m2. Różnicę w powierzchni reklamy wynikającą z treści sentencji decyzji i faktyczną powierzchnią przyjętą do wyliczenia kary za zajęcie rzeczonego pasa drogowego organ I instancji wyjaśnił w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2014 r., w którym sprostował oczywistą omyłkę cyt. decyzji, zmieniając treść sentencji w zakresie powierzchni reklamy z "160 m2" na "162,94 m2". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrola pasa drogowego [...] przeprowadzona w dniu 19.08.2011r. ujawniła funkcjonowanie reklamy umieszczonej na obiekcie handlowym CHR [...]. W dniu 25.03.2011r. zarządca drogi wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego [...] pod reklamę przeciwko B. Sp. Dokonanie pomiaru wskazanej reklamy powierzono uprawnionemu geodecie. Pomiary geodezyjne wykazały, iż powierzchnia zajęcia reklamy to 162,92 m2. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy, w tym także w postępowaniu toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Organ podniósł, iż kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. Dlatego też nie ma w sprawie znaczenia zapis § 1 umowy z dnia 28.10.2010r. pomiędzy B. Sp. a CHR [...] w myśl którego "w przypadku zgłoszenia jakichkolwiek roszczeń do najemcy –B. przez osoby trzecie z tytułu prawa do nieruchomości wynajmujący- CHR [...] przejmie na siebie wszelkie ich roszczenia, a najemca nie poniesie żadnego uszczerbku z tego tytułu". Organ I instancji wskazał, że przy obliczaniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanowił przyjąć powierzchnię mniejszą, ustaloną przez G., ponieważ jest korzystniejsza dla Spółki B. oraz wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za okres od dnia 17.09.2011 r. do dnia 05.10.2011 r., ponieważ kontrole przeprowadzone w dniach 17.09.2011 r., 19.09.2011 r., 20.09.2011 r., 21.09.2011 r., 22.09.2011 r., 23.09.2011 r., 29.09.2011 r., 30.09.2011 r., 03.10.2011 r., 05.10.2011 r. potwierdziły dalsze funkcjonowanie reklamy umieszczonej na części budynku, wchodzącej w pas drogowy. Natomiast na okres od dnia 11.10.2011 r. do dnia 31.12.2011 r. zostało wydane zezwolenie m.in. na umieszczenie w granicach pasa drogowego przedmiotowej reklamy decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta S. wskazał, że z dokumentacji fotograficznej obrazującej okolice miejsca zajęcia wynika, że w pasie drogowym umieszczone są: sygnalizacja świetlna, znaki drogowe, słupy oświetlenia ulicznego, słupy trakcyjne. Są to niewątpliwie urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, w które wyposażony jest ww. pas drogowy. Z dokumentacji tej wynika, że reklama znajduje się na wysokości tychże urządzeń technicznych nad płaszczyzną drogi powiatowej, co daje prawo zarządcy drogi do wydania zezwoleń i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego lub kar pieniężnych za jego zajęcie bez zezwolenia, bądź z naruszeniem określonych w nim warunków. Do materiału dowodowego w sprawie organ I instancji dołączył mapę w skali 1:500 sporządzoną przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. oraz wyjaśnił, że fakt, iż reklama została umieszczona na części budynku, który wchodzi w działkę drogową [...] "dr" został (poza materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie) potwierdzony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 134/13. W odwołaniu od powyższej decyzji B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Spółka podkreśliła, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń SKO zawartych w decyzji z dnia 23 kwietnia 2014r. Organ pierwszej instancji zobowiązany został by rozważyć wymiary przedmiotowej reklamy, jednakże z niewiadomych przyczyn organ I instancji w sentencji decyzji przyjął powierzchnię billboardu na 160,92 m2, by za chwilę w tabeli przyjąć dla wymierzenia kary powierzchnię 162,94 m2. Obie te wartości różnią się tak od siebie, jak i od powierzchni ustalonej przez G., która wyniosła 162,92 m2. W decyzji kasacyjnej Kolegium nakazało jednoznacznie rozstrzygnąć, czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym wskazując, że brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego przebieg linii wyznaczającej pas drogowy ul. [...] na skontrolowanym i sfotografowanym terenie oraz precyzyjnego zaznaczenia lokalizacji reklamy na mapie potwierdzającej linie graniczne pasa drogowego tej ulicy. Znajdująca się w aktach sprawy mapa, nie pozwala na rozstrzygnięcie wątpliwości, legenda do mapy nie zawiera wskazania oznaczenia linii rozgraniczających drogę. Ponadto, organ miał wykazać czy reklama znajduje się w tzw. "skrajni drogi", która zgodnie z § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nad chodnikiem wynosi 2,5 metra. Kolegium stwierdziło bowiem brak jakichkolwiek rozważań organu czy przedmiotowa reklama utrudnia korzystanie przechodniom z chodnika, poruszanie się pojazdom po drodze lub czy ma wpływ na obsługę ruchu i remonty drogi. Organ I instancji nie wykonał takiej analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania B., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o wymierzeniu B., kary pieniężnej w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...], pod reklamę o powierzchni 162,92 m2 w okresie od dnia 17.09.2011r. do dnia 05.10.2011 r. Kolegium po przytoczeniu treści art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych stwierdziło, że z przepisów tych wynika, iż przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na jego podstawie są zajęcie pasa drogowego i brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. W sprawach dotyczących nałożenia, przewidzianej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, muszą być ustalone w sposób prawidłowy i niewątpliwy następujące okoliczności:1) zajęcie pasa drogowego, konkretnego elementu pasa drogowego, 2) powierzchnia zajęcia, 3) okres zajęcia, 4) podmiot, który zajął pas drogowy, 5) stawka opłat i kar. Organ wskazał na legalną definicję pasa drogowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 260/10) i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi (por. wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1666/09). W świetle zacytowanej definicji legalnej w powiązaniu z określoną w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków definicją, wedle której "działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych", istnieją w ocenie Kolegium podstawy do utożsamiania granic pasa drogowego z granicami działki ewidencyjnej. Na taką ocenę pozwala nadto treść załącznika nr 6 do wskazanego rozporządzenia "Zaliczania poszczególnych gruntów do użytków gruntowych, który w punkcie 3 "Grunty zabudowane i zurbanizowane" wśród tychże w ppkt 7 lit. a wymienia "Drogi" wyjaśniając, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Kolegium, powyższe względy pozwalają na utożsamienie obszaru pasa drogowego z obszarem działki ewidencyjnej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako droga, a zatem dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie li tylko wkroczenia w granice tego pasa, wystarczającym jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem miejsca usytuowania pojemnika, sporządzonej przez osobę uprawnioną i zawierającej czytelne oznaczenie granic pasa drogowego. Wbrew zarzutom odwołania, organ uznał, że lokalizacja reklamy na ww. terenie znajduje swoje oparcie w protokołach kontroli pasa drogowego, w wydrukach zdjęć wykonanych w dacie kontroli, a także mapie geodezyjnej fragmentu ul. [...] sporządzonej przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w skali 1:500. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że mapa ta nie pozwala na rozstrzygnięcie wątpliwości, czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym [...]. Fakt, iż na mapie nie są wyróżnione przez pracownika organu I instancji kolorowym flamastrem granice pasa drogowego drogi powiatowej [...], nie dyskwalifikuje w żaden sposób mocy dowodowej tego dokumentu. Mapa ta pochodzi bowiem z zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. i są na niej naniesione granice działki nr [...] oznaczonej symbolem "dr" - droga oraz miejsce wyeksponowania reklamy. Kolegium stwierdziło, iż z akt sprawy wynika, że reklama o treści "[...]..." znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi powiatowej [...]. Fakt, iż droga powiatowa [...] posiada status drogi publicznej powiatowej, wynika z postanowień uchwały Nr XXX/741/2000 Rady Miasta Szczecin z dnia 30 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej w Mieście Szczecinie. Odnośnie wyjaśnienia kwestii, czy reklama znajduje się w tzw. "skrajni drogi", która zgodnie z § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nad chodnikiem wynosi 2,5 m, Prezydent Miasta S. uzupełnił decyzję o wskazanie, że dokumentacja fotograficzna obrazująca okolice miejsca zajęcia potwierdza fakt, że w pasie drogowym umieszczone są: sygnalizacja świetlna, znaki drogowe, słupy oświetlenia ulicznego, słupy trakcyjne. Są to niewątpliwie urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, w które wyposażony jest pas drogowy. Reklama znajduje się na wysokości tychże urządzeń technicznych. Z tej samej dokumentacji wynika również, że reklama znajduje się na wysokości tychże urządzeń technicznych nad płaszczyzną drogi powiatowej, co daje prawo zarządcy drogi do wydania zezwoleń i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego lub kar pieniężnych za jego zajęcie bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków. Biorąc zatem pod uwagę, iż granice przestrzenne pasa drogowego określają obiekty i urządzenia przeznaczone do realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, przedstawiona przez organ I instancji analiza stanu faktycznego sprawy, prowadzi do wniosku, iż reklama umieszczona na obiekcie handlowym CHR [...] znajduje się w skrajni drogi powiatowej [...]. Kolegium za zasadny uznało zarzut odnoszący się do przyjęcia błędnej powierzchni reklamy. Organ I instancji przyjął bowiem do jej wyliczenia powierzchnię 162,94 m2. Tymczasem z dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę P.K. ([...]), który to dokument, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, organ I instancji przyjął do wyliczenia kary wynika, iż powierzchnia reklamy "[...]..." wynosi 162,92 m2. Mając powyższe na względzie Kolegium, uchyliło zaskarżoną decyzję i wymierzyło B., karę pieniężną w kwocie w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...], pod reklamę o powierzchni 162,92 m2 w okresie od dnia 17.09.2011 r. do dnia 05.10.2011 r., przyjmując za ustalone, że: - powierzchnia reklamy zajmująca pas drogowy drogi powiatowej [...] wynosi - 162,92 m2; - stawka za 1 dzień zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej na terenie Gminy — Miasto Szczecin (§ 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego) wynosi 1,00 zł; - okres zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej [...] przez reklamę o treści "[...]..." bez zgody zarządcy wynosi - 19 dni. Wyliczenie kary: 1,00 x 19 dni x 162,92 m2 x 10 = 30.954,80 zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. Sp. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych przez błędne jego zastosowanie oraz § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji nie wykazał czy reklama znajduje się w tzw. "skrajni drogi", która zgodnie z § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. nad chodnikiem wynosi 2,5 metra. Zarzuciła, że w sprawie brak jest jakichkolwiek rozważań organu czy przedmiotowa reklama utrudnia korzystanie przechodniom z chodnika, poruszanie się pojazdom po drodze lub czy ma wpływ na obsługę ruchu i remonty drogi. W sprawie mylone są i mieszane pojęcia przez odniesienie uwag do uprawnień właścicielskich regulowanych przepisami kodeksu cywilnego zamiast do regulacji ustawy o drogach publicznych. Na poparcie swego stanowiska Spółka przywołała wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2013 r. II SA/Sz 279/13 oraz wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji, a jedynym jej kryterium jest legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonych aktów. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wymierzenia Spółce B., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego [....] pod reklamę o powierzchni 162,92m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady wprowadza ustęp 3 tego artykułu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Z kolei, jak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, czy obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie reklam, a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach (art. 40 ust. 2 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. (art. 40 ust. 12) Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno obejmować czynności organu zmierzające do ustalenia czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeżeli tak, to dokładnie jakiej powierzchni tego pasa. Potwierdzenie zajęcia pasa drogowego skutkować może zastosowaniem przepisów o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W rozumieniu powyższego przepisu pasem drogowym jest bryła geometryczna, a więc przestrzeń trójwymiarowa. Sąd rozpatrujący niniejsza skargę podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym o tym, że do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń. Chociaż ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób należy ustalać górną i dolną granicę pasa drogowego, to granice te, powinny być oceniane z uwzględnieniem roli, celu i funkcji jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic, w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, czy obiektów inżynierii ruchu drogowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 granice pasa drogowego określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej definicja pasa drogowego zawarta w ustawie o drogach publicznych, wymaga szerokiego rozpatrywania jego granic przestrzennych, a nieodzownym jej uzupełnieniem są przepisy Księgi Drugiej Kodeksu cywilnego, regulującej własność i inne prawa rzeczowe, a w szczególności art. 143 K.c., zd. pierwsze, zgodnie z którym w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Pojęcie nieruchomości, w tym również pasa drogi publicznej, rysuje się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgającą tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości, przy czym: 1) granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, co m.in. oznacza, że w odniesieniu do przeważającej części dróg granice te wyznacza ich skrajnia; 2) w pozostałych przypadkach granice te powinny być ustalane indywidualnie, przy uwzględnieniu interesu zarządcy drogi, zależnego m.in. od charakteru i kategorii drogi oraz w zasadzie niesprzecznego z nim interesu publicznego, a także realnej możliwości powszechnego (publicznego) korzystania z drogi, a więc m.in. na wysokości dostępnej nie tylko zarządcy drogi, lecz również innym podmiotom, które z tej drogi chcą skorzystać również w sposób nienormatywny (vide: Wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2710/12). W konkretnych przypadkach nie można więc pominąć uregulowań szczególnych, w celu konieczności ustalenia trójwymiarowych granic pasa drogowego, do których sięgają wymienione uprawnienia właściciela nieruchomości. Takim uregulowaniem szczególnym jest § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), określający wysokość niezbędnej wolnej przestrzeni jaka powinna być zachowana nad drogami różnych klas (tzw. skrajnia drogi). Przepis ten ma następujące brzmienie: "§ 54. 1. Nad drogą powinna być zachowana wolna przestrzeń, zwana dalej "skrajnią drogi", o wymiarach określonych w załączniku nr 1. 2. Wysokość skrajni drogi, o której mowa w załączniku nr 1, powinna być, z zastrzeżeniem ust. 3, nie mniejsza niż: 1) 4,70 m - nad drogą klasy A, S lub GP, 2) 4,60 m - nad drogą klasy G lub Z, 3) 4,50 m - nad drogą klasy L lub D. 3. Wysokość skrajni drogi może być zmniejszona do: 1) 4,50 m - jeżeli jest przebudowywana albo remontowana droga klasy A, S lub GP, natomiast obiekty nad tymi drogami nie są objęte tymi robotami, 2) 4,20 m - jeżeli jest przebudowywana albo remontowana droga klasy G lub Z, natomiast obiekty nad tymi drogami nie są objęte tymi robotami, 3) 3,50 m - nad drogą klasy L lub D, za zgodą zarządcy tych dróg. 4. Wysokość skrajni nad chodnikiem lub ścieżką rowerową powinna być nie mniejsza niż 2,50 m, a w wypadku ich przebudowy albo remontu może być zmniejszona do 2,20 m. 5. Wymiary skrajni torowiska tramwajowego określają Polskie Normy. 6. Wymiary skrajni drogi na obiekcie inżynierskim określają przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie." Powołana regulacja określa szczegółowo wymiary wolnej przestrzeni nad drogą, zwanej "skrajnią" w zależności od jej rodzaju. Przekroczenie podanych wymiarów przestrzenni przez określone urządzenie i zajęcie powierzchni skrajni jest jednoznaczne z zajęciem pasa drogowego określonej drogi. W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż B. Spółka umieściła reklamę o treści "[...]..." o powierzchni 162,92 m2 na budynku CHR [...] w okresie od dnia 17.09.2011 r. do dnia 05.10.2011 r. i w ten sposób zajęła bez zezwolenia pas drogowy drogi powiatowej [...] za co organ wymierzył Spółce karę w wysokości [...] zł. Mając na uwadze przytoczone powyżej regulacje prawne, stwierdzić należy, iż organy w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dość dowolnie ustaliły zajęcie pasa drogowego wskazanej drogi przez reklamę "[...]...". Za słuszny należy uznać zarzut strony skarżącej podnoszony w skardze jak i w odwołaniu, iż organ nie wykazał czy przedmiotowa reklama znajdowała się w tzw. skrajni drogi i czy utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, oraz w aktach administracyjnych sprawy brak jest bowiem ustalenia wymiarów co do wysokości umieszczenia przedmiotowej reklamy nad chodnikiem, który to wymiar przesądziłby o tym czy reklama znajduje się w ogóle w pasie drogi powiatowej [...] (dz. nr [...]), tj. jej skrajni i czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, który to fakt skutkować może dopiero wymierzeniem kary pieniężnej za takie zajęcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało jedynie, że cyt.:"dokumentacja fotograficzna obrazująca okolice miejsca zajęcia potwierdza fakt, że w pasie drogowym umieszczone są sygnalizacja świetlna, znaki drogowe, słupy oświetlenia ulicznego, słupy trakcyjne. Reklama znajduje się na wysokości tychże urządzeń technicznych". Organy więc, bez ustalenia wysokości wskazanych urządzeń technicznych i wysokości nadwieszenia reklamy od gruntu tj. od chodnika oraz bez porównania tych wymiarów, tylko na podstawie zdjęć stwierdziły, że reklama znajduje się na wysokości tych urządzeń. Tymczasem oczywistym wydaje się, że każde zdjęcie przedstawia obiekty w ich perspektywie tzn. powstaje obraz odzwierciedlający rzeczywistość bez zachowania prawdziwych wymiarów i kątów w przestrzeni, obraz taki na zdjęciu ulega deformacji. Ustalenie w niniejszej sprawie, iż umieszczona reklama znajduje się na wysokości urządzeń technicznych w pasie drogowym, wyłącznie na podstawie dokumentacji fotograficznej, stanowi uchybienie podstawowym zasadom prowadzenia postępowania wyjaśniającego zawartym w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego, zamiast na podstawie jego całokształtu, do czego był zobowiązany regulacją art. 80 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, właściwy organ przeprowadzi postępowanie dowodowe uwzględniając w tym zakresie wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i stosownie do wyników tego postępowania wyda decyzję odpowiadającą przepisom prawa. W szczególności organ I instancji ustali, czy reklama "[...]..." wkraczała w przestrzeń skrajni drogi oraz poprzez dokonanie stosownych pomiarów ustali czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej [...]. Jeśli tak, to dopiero wtedy organ będzie mógł wymierzyć odpowiednią karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jeśli okaże się, że położenie przedmiotowej reklamy nie naruszało obszaru skrajni drogi oraz zajmowało przestrzeń ponad obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, oznaczać to będzie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, w związku z czym organ zobligowany będzie umorzyć postępowanie w sprawie. Z tych względów, na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy.