II SA/Sz 770/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A. M., R. M., D. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących A. M., R. M., D. P., M. P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania I. i A. L. oraz T. i S. B. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu na rzecz inwestora A. i R. M. warunków zabudowy dla planowanej budowy budynku usługowo-gastronomicznego z salą bankietową oraz dwóch pawilonów będących zapleczem noclegowym - pokoje gościnne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi na działce o nr [...] w obrębie geodezyjnym M., uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana w oparciu o następujące ustalenia. A. i R. M. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku usługowo-gastronomicznego z salą bankietową oraz dwóch pawilonów będących zapleczem noclegowym - pokoje gościnne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi na działce o nr [...]w obrębie geodezyjnym M.. Do wniosku dołączyli decyzję B. G. o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzję pierwotną z dnia [...]r. zmienioną dnia [...] r.). W wyniku przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu B. G. decyzją z dnia [...] r. ustalił przesłanki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uznając, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedziło pozytywne uzgodnienie projektu decyzji z Z. Z. M. i U.W. w S., S. P. G i Z.W. w K. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożyli I. i A L. oraz T. i S. B/, podnosząc zarzut braku zagwarantowania decyzją ochrony interesów osób trzecich, nieprecyzyjne określenie w niej ilości miejsc parkingowych, brak skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną oraz podważyli ustalenia analizy co do parametrów nowej zabudowy. Uwzględniając odwołanie i uchylając decyzję organu I instancji z jednoczesnym orzeczeniem o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przytoczyło treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwracając uwagę, że rozpoznając wniosek o warunki zabudowy organ ma obowiązek ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozostaje zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceny tych parametrów dokonuje urbanista na podstawie przeprowadzonej analizy sporządzonej na kopii właściwej mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym, wyznaczonym stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Następnie Kolegium podało, że za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym, w rozpoznawanej sprawie zabudowy usługowej, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na analizowanym obszarze. Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza wykazała, że w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa usługowa typu gastronomiczno-usługowego, jak wnioskowana przez inwestorów. Na karcie nr 1 części opisowej analizy autor opracowania ustalił bowiem, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki jednorodzinne i zabudowa zagrodowa oraz działka zabudowana budynkiem biurowym i magazynowym. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i nie zmienia istniejącego ładu przestrzennego. Przeważająca funkcja na działkach sąsiednich, tj. zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi jej uzupełnienie i nie wchodzi z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Zdaniem Kolegium, kompleks zabudowy obejmujący: budynek usługowo - gastronomiczny o powierzchni do 1000 m2 i dwa pawilony stanowiące zaplecze noclegowe (usługi hotelowe), nie stanowi kontynuacji funkcji dla zabudowy istniejącej - budynku biurowego i magazynowego. Dlatego należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem. A. M., R. M., D. .P.i M/ P/. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając jej: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż planowana inwestycja obejmująca budynek usługowo-gastronomiczny o pow. do 1000 m2 i dwa pawilony stanowiące zaplecze noclegowe nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, tj. budynku biurowego i magazynowego, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 oraz art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji wydanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, 3) naruszenie art. 103 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przez Kolegium poczynionej konkluzji, jakoby planowana inwestycja skarżących nie stanowiła kontynuacji funkcji dla zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie wskazując, że oczywistym jest, iż funkcja projektowanej zabudowy nie nawiązuje do funkcji zabudowy zastanej. Kolegium przyznało, że w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśniało szeroko tej oczywistej niezgodności. Zdaniem Kolegium, to ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego kompleksu zabudowy wymagałoby szerokiego i przekonującego wytłumaczenia, w jaki sposób dom weselny wraz z obiektem hotelowym ma być funkcjonalnie powiązany z zastaną zabudową mieszkalną i zagrodową. Uczestnicy postępowania – T. B., S.B., I.L. i A. L/ wnieśli o oddalenie skargi jako oczywiście niezasadnej. Na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. skarżący jak i uczestnicy postępowania podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje Główny przedmiot sporu jaki wyłonił się na gruncie rozpoznawanej sprawy dotyczy rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. skorzystało z uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gastronomicznego z salą bankietową oraz dwóch pawilonów będących zapleczem noclegowym wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Kolegium uznało, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że badając spełnienie przez planowaną zabudowę warunku "kontynuacji funkcji", należy ocenić, czy nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu użytkowania obiektów. Jako zasadę uznaje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli np. istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. z 2016 r., s. 614 i nast.; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 200/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 166/17). Podkreślić przy tym należy, że podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi. Oceniając według wskazanych przesłanek uzasadnienie podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że ostateczne orzeczenie przez organ odwoławczy o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie zostało umotywowane w sposób pozwalający uznać je za zgodne z prawem. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku o wewnętrznej nieścisłości i nader lakonicznej argumentacji organu. Każde uzasadnienie decyzji, zgodnie z wymogami formalnymi wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ma istotne znaczenie merytoryczne. Powinno ono przedstawiać tok rozumowania organu, który doprowadził go do konkluzji, której odzwierciedleniem było podjęcie określonego rozstrzygnięcia w sprawie. Taką rolę perswazyjną winno spełniać w szczególności uzasadnienie, które jest dla jednej ze stron niekorzystne i wpływające na ograniczenie jej praw własnościowych. Należyte uzasadnienie decyzji wpływa także na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej części uzasadnienia, która stanowi własne rozważania organu, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, podało, że "Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym, w rozpoznawanej sprawie zabudowy usługowej, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na analizowanym obszarze". W kolejnym zdaniu organ stwierdził, że "Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza wykazała, że w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa usługowa typu gastronomiczno-usługowego, jak wnioskowana przez inwestora." Natomiast w ostatnim akapicie uzasadnienia organ wskazał, że "kompleks zabudowy obejmujący budynek usługowo-gastronomiczny o powierzchni do 1000 m2 i dwa pawilony stanowiące zaplecze noclegowe (usługi hotelowe), nie stanowi kontynuacji funkcji dla zabudowy istniejącej – budynku biurowego i magazynowego". Przedstawione zestawienie wniosków prezentowanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu ocenianego orzeczenia dowodzi o nieprecyzyjności i niejasności powodów podjętego rozstrzygnięcia. Z jednej strony organ uznaje, za zgodną z zasadą dobrego sąsiedztwa kontynuację zabudowy, która wpisuje się w występującą funkcję usługową, aby następnie stwierdzić, że budynek usługowo-gastronomiczny i budynki hotelowe nie stanowią kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. W szczególności organ nie wyjaśnił, w jaki sposób planowane przedsięwzięcie będzie kłóciło się "z zabudową istniejącą – budynku biurowego i magazynowego". Nie wyjaśnia tego również próba odniesienia się do zarzutów skargi w odpowiedzi organu na skargę, w której Kolegium zamiast ustosunkować się do nich merytorycznie stwierdziło, że to ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego wymagałoby szerokiego i przekonującego wytłumaczenia. Jednocześnie Kolegium przyznało, że uzasadnienie decyzji nie wyjaśniało szeroko "oczywistej niezgodności" planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w analizowanym obszarze. Z takim rozumieniem powinności organu administracji do przedstawienia powodów wydanej decyzji nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, to organ administracji obowiązany jest w każdym przypadku, gdy decyzja nie uwzględnia żądania strony, wyjaśnić szczegółowo motywy wydanego rozstrzygnięcia. Dokonując wykładni przepisów prawa administracyjnego powinien kierować się m.in. zasadą legalizmu, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Po drugie, powołanie się na istnienie oczywistej niezgodności planowanej zabudowy, która nie wymagała szerokiego uzasadnienia, uwzględniając chociażby różną praktykę w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym, jest zbyt daleko idącym uproszczeniem. Dla przykładu tylko wskazać w tym zakresie można na wyroki: NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1753/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 691/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 439/09 (dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Wątpliwości Sądu budzi również prawidłowość ustalonego stanu faktycznego przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu decyzji funkcję istniejącą w analizowanym obszarze charakteryzuje jako usługową, następnie wskazuje, że obszar zabudowany jest budynkami jednorodzinnymi, zabudową zagrodową, budynkiem biurowym i magazynowanym, a ostatecznie zestawia planowaną zabudowę wyłącznie z budynkiem biurowym i magazynowym. Świadczy to o zasadności zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynikają bowiem spójne, jednoznaczne i przekonujące motywy jej wydania przy uwzględnieniu, że decyzja ingeruje w prawa własności inwestorów, zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Decyzja nie zawiera niezbędnych elementów pozwalających na uznanie, iż jest ona zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w żaden sposób nie przesądzając ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia sprawy przez organ, z uwagi na dostrzeżone uchybienia zaskarżonej decyzji orzekł o jej uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). Ponownie rozpoznając sprawę rolą organu odwoławczego będzie dokonanie precyzyjnych i niebudzących wątpliwości ustaleń wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zestawienie: wniosku inwestorów, wyniku oceny prawidłowości sporządzonej analizy oraz aktualnego sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego oraz uwzględnienie przedstawionych w niniejszym wyroku spostrzeżeń Sądu związanych z wykładnią pojęcia kontynuacji funkcji oraz należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji. O kosztach postępowania obejmujących poniesione przez skarżących koszty udziału w sprawie ustanowionego pełnomocnika oraz wpis od skargi, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.