II SA/Sz 771/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej "u.p.z.p."), Burmistrz N. ustalił na rzecz J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego umożliwiającego jednoczesną maksymalną obsadę 39 DJP drobiu, wraz z urządzeniami budowlanymi, w ramach zabudowy zagrodowej oraz polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi publicznej na terenie działek nr [...] w obrębie O., gmina N. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. G. - współwłaściciel działki sąsiedniej nr [...] w O., reprezentowany przez pełnomocnika. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na uniemożliwieniu odwołującemu się zapoznania się z zebranymi w przedmiotowej sprawie materiałami i wypowiedzeniu się co do zebranych materiałów, a tym samym uniemożliwieniu mu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, - art. 11 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innej osoby – odwołującego się, - art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, - art. 61 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ustalenie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niedołączenie do przedmiotowej decyzji formy graficznej, tj. mapy na podstawie której możliwe byłoby odniesienie się do obszaru analizowanego, - art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewydanie postanowienia o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, - art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niezakwalifikowanie przedmiotowej sprawy do kategorii spraw ważnych dla mieszkańców gminy i nie przeprowadzenia konsultacji społecznych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy zauważył, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] stanowi grunt rolny R IVa i jest niezabudowana. Działka nr [...], symbol B-R IVa jest zabudowana, a w skład zabudowy wchodzi budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze w ramach zabudowy zagrodowej. Przedmiotem wniosku jest budowa budynku gospodarczego i inwentarzowego na gruntach rolnych, w zabudowie zagrodowej. Fermowa hodowla i chów drobiu zalicza się do działu specjalnego produkcji rolnej i nieruchomość przeznaczona do takiej produkcji nie zmienia w analizowanym obszarze funkcji rolniczej, a planowane zamierzenie nie jest sprzeczne z tą funkcją. Powyższe zostało potwierdzone postanowieniem Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] r. uzgadniającym projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i podniósł, że pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. organ I instancji powiadomił D. G. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. strona złożyła zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Faktycznie data decyzji została błędnie zapisana ([...] r.), ale nie miało to żadnego wpływu na uniemożliwienie odwołującemu się zapoznania się z aktami sprawy, tym bardziej, że w zakreślonym terminie złożył pisemne zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Za nieuzasadniony organ uznał też zarzut naruszenia art. 7 i art. 11 K.p.a., bowiem strona miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu i zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Dodał, że integralną częścią decyzji jest analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która zawiera m.in. analizę stanu prawnego i faktycznego terenu objętego wnioskowaną inwestycją, z którymi strona została zapoznana. Według organu odwoławczego, jeżeli z ustaleń organu I instancji wynikało, że zamierzenie spełnia wszystkie wymogi z art. 61 u.p.z.p. oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi, to organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Za bezpodstawny Kolegium uznało zarzut, że organ I instancji nie zbadał zgodności (zamierzenia) z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatowym w G. w zakresie zgodności zamierzenia przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zamierzenie inwestycyjne jest kontynuacją istniejącej w obszarze analizowanym funkcji rolniczej w zabudowie zagrodowej, w skład której wchodzą nie tylko zabudowania gospodarcze, ale także budynki inwentarzowe. Na terenie analizowanym, oprócz zabudowy jednorodzinnej, na którą powoływała się strona, występuje zabudowa zagrodowa. Kolegium ponadto podkreśliło, że organ I instancji nie był zobowiązany do rozważania, czy planowana inwestycja może w przyszłości, z uwagi na immisje uciążliwego odoru, rodzić roszczenia z art. 144 w zw. z art. 222 Kodeksu cywilnego. Kwestia ochrony interesów osób trzecich podlegała będzie badaniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ ustala jedynie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne we wskazanym terenie w oparciu o analizę urbanistyczną, wykonaną stosownie do art. 61 u.p.z.p. D. G., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Kwestionowanej decyzji skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zarzucił naruszenie: - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji przez zapoznaniem się przez skarżącego z zebranym w sprawie materiałem, a tym samym uniemożliwienie wzięcia mu czynnego udziału w postępowaniu, - art. 11 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności wydania w sprawie przedmiotowej decyzji, - art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie ochrony interesu prawnego skarżącego przy zagospodarowaniu terenów, a także poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni, - art. 61 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ustalenie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące organ do wydania decyzji, - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu, - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niedołączenie do przedmiotowej decyzji załącznika w postaci formy graficznej, tj. mapy na podstawie której możliwe byłoby odniesienie się przez skarżącego do ustalonego przez organ obszaru analizowanego, - art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewydanie postanowienia o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, - art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niezakwalifikowanie przedmiotowej sprawy do kategorii spraw ważnych dla mieszkańców gminy i nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych. Dalej skarżący podniósł, że art. 61 u.p.z.p., w swym literalnym brzmieniu, mówi o możliwości, a nie konieczności wydania pozytywnej decyzji, zatem spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z przedmiotowego przepisu nie zawsze stanowi konieczność wydania decyzji pozytywnej. Stwierdził, że obowiązkiem organu było zbadanie zgodności inwestycji z odrębnymi przepisami, której – według skarżącego – organ w przedmiotowej sprawie nie przeprowadził, chociażby z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju, a także innych wartości wskazanych w ustawach warunkujących zagospodarowanie, w tym zabudowę. Uzasadnienie w postaci powołania się na spełnienie warunków wynikających z odrębnych przepisów było jedynie stwierdzeniem nieznajdującym potwierdzenia w uzasadnieniu. Brak było przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, ustalenia czy planowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na zdrowie ludzi, ustalenia w zakresie postępowania z odpadami. Powołując się na ustawowy wymóg kontynuowania funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżący podniósł, iż niewątpliwie sąsiedztwo fermy drobiu w okolicy zabudowy jednorodzinnej nie spełnia tego wymogu. W okolicy nie znajduje się żadna zabudowa stwarzająca taką, jak planowana inwestycja, uciążliwość dla mieszkańców. Zauważył, że opracowanie decyzji o warunkach zabudowy nie może odbywać się bez związku z aktualnym podziałem nieruchomości na jego obszarze. Jest to nie tylko działanie sprzeczne z ekonomicznym aspektem procesów planistycznych. W zdecydowanej mierze od ukształtowanego podziału nieruchomości, zależą bowiem późniejsze realizacyjne koszty zarówno o charakterze publicznym, jak i prywatnym planu miejscowego. Jest ono - zdaniem skarżącego – sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., nakazującym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Stwierdził, że istnienie takiej, jak planowana, zabudowy w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, znacząco wpłynie na wartość nieruchomości, a także uniemożliwi w istocie ich sprzedaż czy wynajem. Zdaniem skarżącego, organ powinien przeprowadzić konsultacje społeczne, które są pojmowane jako dialog pomiędzy władzami, a mieszkańcami na temat spraw istotnych dla danej społeczności. Dialog powinien dotyczyć nie tylko właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną fermą drobiu, ale także wszystkich mieszkańców miejscowości O. Inwestycja może bowiem w sposób znaczący przyczynić się do spadku wartości nieruchomości, a ponadto wiąże się z istotnymi utrudnieniami, takimi jak przejazd ciężkich pojazdów przez teren wsi. Brak uprzedniego przeprowadzenia rozmów z zainteresowanymi mieszkańcami wsi, nie może być uznany za spełnienie wymogu konsultacji społecznych, a podjęcie decyzji w sposób dyskrecjonalny uznać należy za niedopuszczalne, bowiem decyzje powinny być wydawane w oparciu m.in. o zasadę słuszności, a także sprawiedliwości, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Uczestnik postępowania M. K. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że projektowany budynek inwentarski ma mieć powierzchnię około 200 m2, w którym będzie kontynuowana hodowla kur. Na tej powierzchni nie może być więcej niż 1.000 sztuk kur. Aktualnie uczestnik prowadzi tego typu działalność rolniczą. Nad gospodarstwem prowadzony jest nadzór weterynaryjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie tylko taki akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na niezasadność skargi. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego umożliwiającego maksymalną obsadę 39 JDP drobiu wraz z urządzeniami budowlanymi w ramach zabudowy zagrodowej oraz budową zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.), dla opisanej wyżej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy, jeżeli nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia łącznie następujących przesłanek: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany przepis, wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wbrew twierdzeniom skargi, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że w sytuacji spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 u.p.z.p., organ zobligowany jest ustalić warunki zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia. Przedmiotowa inwestycja zgodnie, z deklaracją inwestora, będzie rozbudową istniejącej zabudowy zagrodowej. W systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, stąd konieczne jest dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Skoro tak, to pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Nie istnieją przy tym żadne przesłanki by różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, opubl. w Lex nr 477263). Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13, opubl. w Lex nr 1665728). Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Przenosząc powyższe twierdzenia na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organ wyprowadził prawidłowe wnioski, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy zastanej na terenie poddanym badaniu pod kątem cech, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, co obrazuje załącznik graficzny oraz sporządzony na potrzeby sprawy wynik analizy szczegółowej. Inwestycja stanowić będzie rozbudowę istniejącej zabudowy ogrodowej. W skład zabudowy zagrodowej wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarcze. Projektowany budynek gospodarczy i inwentarski będą zatem stanowić powtórzenie istniejącej na danym terenie funkcji zagrodowej inwestora prowadzącego działalność rolniczą. Gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2015 r., sygn.. akt II SA/Łd 255/14, opubl. w Lex nr 1467998). W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa. Poddany analizie materiał znajdujący się w aktach sprawy, w tym treść decyzji organów obu instancji, świadczy – zdaniem Sądu – że organ rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej jego wnioskiem, przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, rozbudowanymi wymogami, jakie stawiają przed organem unormowania z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Uzasadnienie decyzji świadczy, o tym że organ oparł się w swej ocenie na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, przedstawia wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizę stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewidziana jest inwestycja. Organ zweryfikował stan sprawy między innymi pod kątem właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i określenia jej wpływu zgodnie z przepisami odrębnymi oraz spełnienia przez inwestora łącznie wszystkich wymogów z art. 61 u.p.z.p. Na załączniku graficznym do decyzji zakreślono obszar poddany analizie, oznaczono teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy rolniczo – zagrodowej. Zdecydowaną większość stanowią w tym obszarze tereny zabudowy rolniczej i zagrodowej z budynkami uzupełniającymi ten rodzaj zabudowy. W takiej sytuacji, nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi o niewyjaśnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla określenia istotnych w sprawie okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy. Nie znajduje przy tym potwierdzenia zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., skoro skarżący pismem organu I instancji z dnia 7 stycznia 2015 r. został powiadomiony o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący skorzystał także z prawa czynnego udziału w sprawie, skoro kierował do organu pismo z dnia 19 stycznia 2015 r., zawierające zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Mając na względzie termin jaki upłynął od ww. zawiadomienia skarżącego do momentu wydania decyzji z dnia [...] r., skarżący miał realną możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym ze znajdującym się w nim załącznikiem graficznym, który zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla dokonania prawidłowej analizy obszaru poddanego badaniu pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p. oraz znajduje się analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezasadny jest zatem także zarzut skargi o naruszeniu § 9 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skarżący postawił także zarzut naruszenia wydaną decyzją art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie, działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego podejścia, mając na względzie potrzebę poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa i interesów osób trzecich. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że tego rodzaju naruszenie poszanowania ww. wartości zaskarżona decyzja powoduje. Należy też mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, opubl. w Lex nr 1216331). Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy nie mogą ograniczać uprawnienia inwestora, na rzecz oczekiwań osób trzecich tylko dlatego, że w ich przekonaniu ważniejsze jest kontynuowanie oczekiwanej przez nich zabudowy. Jeżeli przepisy zezwalają na usytuowanie na danym gruncie zabudowy spełniającej wymóg dobrego sąsiedztwa, to z samego faktu zamiaru usytuowania takiej zabudowy, nie można wywodzić naruszenia art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Decyzja tego rodzaju może mieć wpływ na interes osób trzecich, o ile kształtować będzie stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Tego rodzaju zależności skarżący nie wykazał. Ochrona interesów osób trzecich obejmuje co prawda ochronę przed pozbawieniem prawnie istniejących i ograniczanych praw rzeczowych, ale nie stanowi to przedmiotu oceny na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jest ona elementem oceny w procedurze prowadzącej do udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich. Regulacja treści decyzji wyznacza zakres badania sprawy oraz zakres dopuszczalnych przez ustawę rozstrzygnięć. Oznacza to, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad niemających oparcia w przepisach prawa jest zakazane. Złamanie tego zakazu byłoby rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący podnosił uciążliwość wynikającą z realizacji planowanej inwestycji związaną z ruchem ciężkich pojazdów. Jednakże możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 61/11, opubl. w Lex nr 1152179). Osoba powołując się na naruszenie interesu faktycznego, nie może poszukiwać skutecznej ochrony na gruncie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wobec podniesionego zarzutu nieuwzględnienia przez organ walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), należy mieć na względzie, że przesłanka ta została powołana w związku z ww. cytowanym art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przedmiotową kwestię należy odczytywać poprzez pryzmat ogólnych założeń, że ład przestrzenny należy do materii podlegającej ocenie z punktu widzenia chronionego ustawą u.p.z.p. interesu publicznego, a w przypadku indywidualnego interesu jeżeli zostanie wykazane, że naruszony został prawem chroniony interes osób trzecich. Nie może być to interes faktyczny, czy subiektywnie pojmowane oczekiwane co do sposobu zagospodarowania przestrzeni. Tymczasem na uzasadnienie podniesionego zarzutu skarżący powołał takie kwestie, jak bliżej nieokreślona uciążliwość zabudowy, spadek wartości nieruchomości i uniemożliwienie jej przyszłej sprzedaży lub wynajmu, jednakże nie mieszczą się one w ustawowych przesłankach z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. determinujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a odnoszą się wyłącznie do sfery interesu faktycznego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Po pierwsze przepis ten jest przede wszystkim adresowany do autorów projektu planu miejscowego. Po drugie, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł być naruszony, skoro ustalenia organu korespondują z przesłankami określonymi w art. 61 u.p.z.p. Jeżeli nawet na danym obszarze nastąpiła koncentracja odmiennych funkcji, nie stanowi to wystarczającego uzasadnienia do wydania decyzji odmownej. Inne stanowisko godziłoby w wyrażone w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo inwestora do zagospodarowania terenu. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 59 ustawy u.o.o.s. Przepis ten wskazuje na realizację jakich zamierzeń inwestycyjnych konieczne jest określenie uwarunkowań środowiskowych, tj.: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a nadto planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej. ustawy. Rodzaj przedsięwzięć, objęty tego rodzaju badaniem określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Paragraf 2 ust. 1 pkt 51 ww. zarządzenia przewiduje, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. Natomiast, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 102 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP); zaś stosownie do pkt 103 zalicza się ponadto chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli będzie prowadzona w miejscach w tym przepisie określonych. Tymczasem planowana inwestycja dotyczy chowu drobiu w ilości 39 JDP, zatem - bez wątpienia - do ww. kategorii przedsięwzięć wymagających ustalenia wymagań środowiskowych nie mogła być zaliczona. Stąd zarzut naruszenia art. 59 u.o.o.s. okazał się chybiony. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia wydaną decyzją art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Powyższe należy ocenić pod względem skutków tego rodzaju działań. Konsultacje mają charakter opiniodawczy, wynikają stąd istotne konsekwencje prawne co do zakresu i charakteru spraw, które mogą być przedmiotem tych działań (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 2817/00, opubl. w Lex nr 54153). Abstrahując od kwestii możliwej istotności zamierzenia, ocenianej pod względem kategorii spraw ważnych dla mieszkańców danej gminy, powołany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skarga skutku, skoro konsultacje mają jedynie walor poznawczy i nie są wiążące dla organu wydającego decyzję administracyjną. W świetle powyższych rozważań, brak jest podstaw do uznania zasadności skargi i formułowania twierdzeń, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Reasumując skarga okazała się niezasadna. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.