II SA/Sz 797/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę A. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej u.t.d.). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji . Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...], podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ niewłaściwie ustalił średnią liczbę kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień rozpoczęcia kontroli. Spółka wyjaśniła, że w tym okresie zatrudniała kierowców średnio w liczbie 10 osób, stąd maksymalna kara pieniężna nie powinna przekroczyć kwoty [...]zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, w oparciu o art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] [...] utrzymującej w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w okresie od 17 listopada 2013 r. do dnia 17 kwietnia 2014 r. (włącznie) przedsiębiorca zatrudniał w przybliżeniu 10,16 kierowców na miesiąc, tj. średnio powyżej 10 kierowców, a zatem przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. nie został naruszony w sposób oczywisty. Natomiast kwestią interpretacji przepisów pozostaje to, czy liczba ta powinna zostać zaokrąglona w górę czy w dół. Pismem z dnia 27 marca 2017 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. polega na innym podejściu do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa wobec dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do treści przepisu art. 92a ust 3 u.t.d., tj. poprzez wykładnię, iż kara nałożona na stronę nie może przekroczyć wartości określonej w art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że liczba kierowców zatrudnionych przez stronę w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli przekraczała liczbę 10, co uprawniało organ do zastosowania art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. Przy czym przyjęcie określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Również naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Oznacza to, że w konsekwencji nie podlegają rozpoznaniu w ramach niniejszego postępowania zarzuty strony odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może prowadzić do obejścia przepisów dotyczących odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego i do stworzenia nowego trybu pełnej weryfikacji decyzji ostatecznych. Organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny. Uzasadnienie faktyczne decyzji organu zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto postępowanie przeprowadzono w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie organu, wniosek nie mógł zostać uwzględniony, skoro w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, iż ww. decyzja rażąco narusza prawo, czy też została wydana bez podstawy prawnej. Organ nie dopatrzył się również innych przesłanek z art. 156 k.p.a., na podstawie których mogłaby być stwierdzona nieważność decyzji. Spółka A. zaskarżyła opisaną decyzję z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. W skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) oraz art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów państwa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie "nadinterpretacji" treści art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d., - art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych nie mających odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym w zakresie faktycznej średniej liczby zatrudnianych przez stronę kierowców w okresie od 17 listopada 2013 r. do 17 kwietnia 2014 r., - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. utrzymującej w całości w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł w sytuacji, gdy ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem treści art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. Zdaniem strony przyjęcie, że liczbę 10,16 należy zaokrąglić do góry i tym samym przyjąć, że Spółka zatrudniała w okresie, o którym mowa w art. 92a ust. 3 u.t.d. średnio 11 kierowców stanowi nadinterpretację tego przepisu. Zgodnie z przyjętym poglądem w judykaturze średnią liczbę zatrudnionych kierowców należy zawsze zaokrąglać w dół do pełnej liczby (tak R. Stachowska Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz). Przy czym stanowisko organu, że ww. przepis wymaga interpretacji przeczy logice oraz zdrowemu rozsądkowi, albowiem jego literalne brzmienie jednoznacznie wskazuje na konieczność zatrudnienia w zakreślonym okresie średnio od 11 kierowców. Ponadto decyzje oparto na protokole, który zawiera nieprawdziwe informacje odnośnie liczby kierowców zatrudnionych w okresie 6 miesięcy przed datą kontroli, co doprowadziło do zastosowania zawyżonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższego kryterium uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono decyzję Inspektor Transportu Drogowego wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. orzekającą o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów transportu drogowego. Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Do tych wad zalicza się niewątpliwie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu wskazanego przepisu, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, lex nr 2119359, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 542/15, lex nr 1947139). Nie chodzi więc o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Tym samym nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 928/16, lex nr 2156510). Przypomnienia wymaga, że Spółka rażącego naruszenia prawa upatruje w błędnych ustaleniach faktycznych organu w zakresie średniej liczby kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień rozpoczęcia kontroli oraz niewłaściwie zastosowanym w sprawie i w jej ocenie "nadinterpretowanym" przepisie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który to stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. W skardze strona podniosła, że spełniała warunki nie z art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d, lecz z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. przewidującego możliwość wymierzenia maksymalnej kary [...] złotych w przypadku podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, a zatem istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzje [...] z dnia [...] r. o nałożeniu kary pieniężnej. W ocenie Sądu, z takim stanowiskiem strony nie sposób się zgodzić, albowiem brak jest podstaw do uznania, aby pomiędzy treścią rozstrzygnięcia orzekającego o nałożeniu kary w łącznej wysokości [...] zł, a przepisem art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. zachodziła ewidentna, oczywista i rzucająca się w oczy sprzeczność. W nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni, czy zastosowania prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Natomiast tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, LEX nr 505307). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro skarżąca zarzuca organom nadinterpretację przepisu art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d., podnosząc jednocześnie, że warunek określony tym przepisem nie został spełniony. Tymczasem zdaniem Sądu, wbrew odmiennym twierdzeniom strony, przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. w żaden sposób nie precyzował jak w kontekście nakładania kar za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów prawa postrzegać sytuację, w której średniomiesięczna liczba kierowców nie stanowiłaby liczby całkowitej, a mieściłaby się w przedziale 10-11, stanowiąc ułamek dziesiętny. Twierdzenia skarżącej o konieczności zaokrąglenia takiej liczby do góry, nie wynikają wprost z przepisu prawa, ale ze stanowiska doktryny. Stąd nie sposób uznać, aby zaprezentowana w decyzjach, odmienna od przyjętej przez skarżącą ocena kwestii dopuszczalnego limitu łącznej wysokości kary pieniężnej, nałożonej w wyniku kontroli u przedsiębiorcy, została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, a kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja pozostawała w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z powołaną wyżej normą prawną. W orzecznictwie podnosi się, że należy kategorycznie oddzielić przypadki naruszenia prawa materialnego spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05, LEX nr 196694). Zgodzić należy się także z organem, że w trybie nadzwyczajnym nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego, albowiem nie stanową one rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O ile kwestie te mogłyby mieć znaczenie w przypadku rozpoznawania sprawy w postępowaniu zwykłym, to nie mogą one odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. W konsekwencji, powołanie się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez stronę na naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji zwłaszcza w sytuacji, gdy dokumentacja zebrana w trakcie kontroli (tj. lista kierowców oraz umowy o pracę) potwierdzała ustalenia organu, iż liczba kierowców zatrudnionych przez stronę w okresie od dnia 17 listopada 2013 r. do 17 kwietnia 2014 r. przekraczała liczbę 10. Niewątpliwie dla rozstrzygnięcia kwestii wysokości kary pieniężnej konieczne było ustalenie średniej liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, na co wskazuje wprost analiza art. 92a ust. 3 u.t.d. Tym nie mniej nawet ewentualne uchybienia protokołu kontroli przedsiębiorstwa przeprowadzonej w dniach 14 kwietnia 2014 r. – 14 maja 2014 r., w zakresie informacji co do tej okoliczności, nie może być w realiach niniejszej sprawy kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, czego nie dostrzega skarżąca, a na co słusznie zwrócił uwagę organ, że należy odróżnić zwykły tryb postępowania od trybu nadzwyczajnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym to nie jest rozpoznawana sprawa co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, tak więc nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym rola organu w rezultacie ogranicza się do oceny, czy w świetle zgromadzonego już wcześniej materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji ostatecznej przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Przy czym istnienie tych wad musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Tymczasem argumentacja skargi dowodzi, że skarżąca nie rozumienie różnicy istniejącej pomiędzy tymi dwoma trybami, skoro stara się wzruszyć decyzję ostateczną za pomocą zarzutów, które powinny zostać podniesione na etapie postępowania zwykłego. Zarówno bowiem kwestie dotyczące: błędnych ustaleń faktycznych, "fałszywości" dowodu, błędnego zastosowania przepisu, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Co istotne w analizowanym przypadku decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej z punktu widzenia wymagań praworządności oraz wywoływanych przez nią skutków jest możliwa do zaakceptowania, zaś brak jest takiego rodzaju uchybień, które miałyby większą wagę niż stabilność decyzji ostatecznej. W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd podziela pogląd organu, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, ani żadna inna wynikająca z art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym organ wnikliwie rozważył wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozpoznania sprawy, nie dopuszczając się zarzucanego skargą naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.