II SA/Sz 802/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz H.C. za nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej gmina B., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, która przeszła z mocy prawa na własność [...], z przeznaczeniem na ciągi piesze przy "osiedlu domków letniskowych" wskutek decyzji [...] nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej podział działki nr [...], oraz zobowiązał [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 6 i 7 kpa w związku z art. 129 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, w oparciu o decyzję [...] z dnia [...] r., która nie została doręczona Gminie B. i która została wydana z naruszeniem prawa, - art. 98 ust. 3 w zw. z art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji w kwestii ustalenia odszkodowania pomimo przeprowadzenia negocjacji przez strony i zawarcia porozumienia w dniu [...] r. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 i art. 7 kpa w zw. z art. 365 kpc poprzez wydanie decyzji w sprawie, w której strony zawarły już ugodę sadową rozstrzygającą ich prawa i obowiązki tj. ugodę sądową z dnia [...] r. sygn. [...] i porozumienie z dnia [...] r., - art. 7 i art. 10 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku [...] o powołanie nowego rzeczoznawcy majątkowego, pomimo, iż sporządzony operat szacunkowy zawiera liczne błędy i braki, - art. 84 § 2 kpa w zw. z art. 83 kpa poprzez niepouczenie rzeczoznawcy majątkowego [...] przed jego przesłuchaniem na rozprawie w dniu [...] r., - art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyznanie odszkodowania w zawyżonej wysokości, nieodpowiadającej jej wartości rynkowej w oparciu o operat szacunkowy, który został podważony przez stronę odwołującą się. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że pismem z dnia [...] r. H.C. wystąpiła do Starosty [...], w trybie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 130 w zw. z art. 132 ust. 1a ugn, o ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na własność [...] działki gruntu z przeznaczeniem na ciągi piesze przy "osiedlu domków letniskowych", oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...], gm. B., wydzielonej w wyniku prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] oraz nr [...]. Do wniosku załączono: - pełnomocnictwo udzielone przez H.C. adwokatowi [...], - kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B. - została wydana z naruszeniem przepisów prawa, - kserokopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], obręb [...] na działki nr [...] i [...] celem wydzielenia gruntów z przeznaczeniem na ciągi piesze przy "osiedlu domków letniskowych" oznaczonych nr. dz. [...], która z mocy prawa przeszła na rzecz [...]. Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] poinformował, że wniosek H.C. wymaga uzupełnienia o protokół z negocjacji przeprowadzonych pomiędzy wnioskodawczynią a Gminą B. W odpowiedzi na pismo organu pełnomocnik H.C. przy piśmie z dnia [...] r. przesłał kserokopię: - protokołu ugody sądowej sygn. akt [...] z dnia [...] r., w której Gmina B. zobowiązuje się w terminie [...] miesięcy przenieść w formie aktu notarialnego prawo własności działki nr [...] położonej w [...], a H.C. oświadcza, że w przypadku przeniesienia własności spornej działki nie będzie domagać się jakichkolwiek roszczeń odszkodowawczych od Gminy, - protokołu uzgodnień spisanego w dniu [...] r. pomiędzy Gminą B. a H.C. dotyczącego przeniesienia prawa własności działki nr [...] na rzecz H.C. Jednocześnie organ został poinformowany, że do zbycia nieruchomości nie doszło. W piśmie z dnia [...] r. Starosta [...] uzależnił wszczęcie procedury ustalającej odszkodowanie od dostarczenia przez H.C. dokumentu świadczącego, iż nie doszło do porozumienia miedzy stronami. Burmistrz Gminy B. w piśmie z dnia [...] r. poinformował organ, że H.C. mimo starań Gminy nie przystąpiła do podpisania aktu notarialnego wycofując się nieformalnie z podpisanej ugody. Zdaniem Burmistrza ugoda jest orzeczeniem obowiązującym, nie została przez nikogo podważona i każdy, w tym organ administracji publicznej, jest zobowiązany do jej przestrzegania. Do pisma załączono kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem ugody. Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] poinformował Burmistrza [...], że zgodnie z zawartą ugodą zainteresowane strony winny zakończyć sprawę przez zawarcie aktu notarialnego, przenoszącego własność na rzecz H.C. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik H.C. wniósł o kontynuowanie postępowania i szybkie jego zakończenie. Poinformował także organ, że H.C. nie jest obecnie zainteresowana zwrotnym przeniesieniem na nią własności nieruchomości – H.C. odstąpiła od ustaleń w tym zakresie na skutek bezczynności Gminy. W piśmie z dnia [...] r. Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. i poinformował, że wszczęcie postępowania odszkodowawczego uzależnia od dostarczenia dokumentu świadczącego, iż nie doszło do porozumienia między stronami. Przy piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik H.C. przesłał kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem wezwania do zapłaty z dnia [...] r. skierowanego do Gminy B. oraz odpowiedzi Burmistrza [...] z dnia [...] r. W piśmie z dnia [...] r. Starosta [...] zwrócił się do Burmistrza [...] o przeprowadzenie z H.C. negocjacji dotyczących wysokości odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Przy piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik H.C. przesłał korespondencję z Gminą B., z której wynika, że strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania. W piśmie z dnia [...] r. Starosta [...] poinformował pełnomocnika H.C., że do czasu uregulowania kwestii ugody zawartej pomiędzy Gminą B., a H.C. i dostarczenia protokołu z przeprowadzonych rokowań miedzy stronami, zakończonych wynikiem negatywnym, nie będzie wszczynał postępowania o ustalenie odszkodowania na zasadach i trybie o wywłaszczeniu. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik H.C. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wszczęcie postępowania o ustaleniu odszkodowania. Przy piśmie z dnia [...] r. Starostwo Powiatowe w [...] przesłało ww. pismo pełnomocnika H.C. do Burmistrza [...] z prośbą o odniesienie się. Po uzyskanej odpowiedzi Burmistrza [...] Starosta [...] w piśmie z dnia [...] r. poinformował pełnomocnika H.C., że do czasu wyeliminowania z obiegu zawartej w dniu [...] r. ugody przed Sądem Rejonowym w [...] oraz dostarczenia protokołu z przeprowadzonych rokowań Starosta [...] nie może wszcząć postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Dnia [...] r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął operat szacunkowy sporządzony dnia [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], określający wartość rynką prawa własności działki nr [...] na kwotę [...] zł. O toczącym się postępowaniu administracyjnym i wpływie ww. operatu szacunkowego Starosta [...] zawiadomił pełnomocnika H.C. oraz Miasto B. w piśmie z dnia [...] r. Ponadto pismem z dnia [...] r. wezwano strony na rozprawę administracyjną. W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek pełnomocnika Gminy B. o umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego. W dniu [...] r. w Starostwie Powiatowym w [...] odbyła się rozprawa administracyjna w przedmiotowej sprawie. W rozprawie udział wzięli: pełnomocnik H.C., H.C., pełnomocnik Gminy B. oraz przedstawiciele Starosty [...]. Na rozprawie pełnomocnik H.C. wniósł o wypłacenie jej przez Gminę odszkodowania w wysokości [...] zł. Natomiast pełnomocnik Gminy nie wyraził zgody na wypłatę takiego odszkodowania motywując to ugodą sądową z dnia [...] r. - jego zdaniem nadal obowiązującą. Kierujący rozprawą poinformował strony, że w toku postępowania zostanie wydana decyzja ustalająca odszkodowanie na rzecz H.C. w wysokości [...] zł. Protokół z rozprawy podpisany został przez Geodetę Powiatowego [...]. W aktach sprawy znajduję się lista obecności z rozprawy. Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] poinformował Pełnomocnika H.C. oraz Urząd Miejski w [...] o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz H.C. w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał, iż prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wymagać będzie od organu I instancji: • zebrania materiałów dowodowych w sprawie zgodnie z zasadami procesowymi, • ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, • wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienia bądź poprawę operatu w zakresie wskazanym przez organ II instancji w decyzji oraz przez stronę odwołującą się, względnie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i wszystkich stron postępowania, • szczegółowej analizy i oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, • przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną określoną w k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Starosta [...] pismem z dnia [...] r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do uwag zawartych w decyzji organu II instancji, względnie o poprawę operatu szacunkowego, Ponadto, pismem z dnia [...] r., organ I instancji wystąpił do pełnomocnika H.C. z zapytaniem, czy strona podtrzymuje wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania na rzecz H.C. z tytułu przejęcia na własność [...] ww. nieruchomości, czy też będzie dochodziła swoich roszczeń w drodze cywilno-prawnej. W dniu [...] r. wpłynęła odpowiedź pełnomocnika H.C., w której podtrzymano złożony wniosek o przyznanie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] r. do Starostwa [...] wpłynął operat szacunkowy z dnia [...]r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] dla działki nr [...] obręb [...] na kwotę [...] zł. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił strony o ponownym wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a także o nowym operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego [...] w dniu [...] r. Ponadto, organ I instancji w powyższym piśmie wyznaczył termin rozprawy administracyjnej. W piśmie z dnia [...] r. Starosta [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] r. W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęły uwagi Gminy B. do operatu szacunkowego sporządzonego dla działki nr [...] obręb [...]. W [...] r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek pełnomocnika Gminy B. o umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego. Przy piśmie z dnia [...] r. organ I instancji przekazał uwagi do operatu szacunkowego Gminy B., reprezentowanej przez pełnomocnika, rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się bądź poprawy operatu szacunkowego. W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęły kolejne uwagi pełnomocnika Gminy B. do operatu szacunkowego z dnia [...] r. W dniu [...] r. w Starostwie Powiatowym w [...] odbyła się rozprawa administracyjna w przedmiotowej sprawie. W rozprawie udział wzięli: pełnomocnik H.C., pełnomocnik Gminy B., rzeczoznawca majątkowy [...] oraz przedstawiciele Starosty [...]. Prowadzący rozprawę poinformował strony, że wpłynął wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na fakt obowiązywania, ugody sądowej z dnia [...] r., a także iż Starosta [...] jako organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu, nie widzi podstaw do umorzenia postępowania co uzasadni w decyzji o odszkodowaniu. Rzeczoznawca majątkowy [...] ustosunkował się do uwag Gminy B., z dnia [...] r. Ponadto, Gmina B. zaproponowała odszkodowanie dla H.C. w wysokości [...] zł, tj. [...] zł/m2, natomiast pełnomocnik H.C. nie wyraził zgody na wyżej zaproponowaną wysokość odszkodowania, podtrzymał, iż wyraża zgodę na odszkodowanie w wysokości [...] zł, zgodnie z operatem szacunkowym. W aktach sprawy znajduje się odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] r. na uwagi pełnomocnika Gminy B. z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik Miasta i Gminy [...] poinformował starostę [...], iż podtrzymuje wszelkie dotychczas podniesione zarzuty w sprawie. Do akt sprawy załączono kserokopie Decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. wraz z wypisami z rejestru gruntów sporządzonymi według stanu z [...] r. oraz wykaz zmian gruntowych, poświadczone za zgodność z oryginałem. Następnie, decyzją z dnia [...] r., Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz H.C. w kwocie [...] zł. W ocenie organu II instancji, decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i formalnego. Wojewoda wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] była przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które odstąpiło od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczyło się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, uzasadniając to tym, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że H.C. nie otrzymała odszkodowania za przejętą przez Gminę B. działkę nr [...]. Podstawę ustalenia tego odszkodowania powinien stanowić art. 129 ust. 5 ugn. Przepis ten statuuje zasadę decyzyjnego ustalenia odszkodowania we wszystkich przypadkach, w których w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania, o ile obowiązujące obecnie przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że art. 98 ust. 3 ugn stanowi odpowiednik instytucji opisanej art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. przepisu, który stanowił podstawę prawną decyzji o podziale nieruchomości H.C. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa własności gruntów wydzielonych pod drogę publiczną, utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności wymóg uzgodnienia kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zarzut strony skarżącej, iż organ I instancji wydał skarżoną decyzję pomimo przeprowadzonych negocjacji przez strony, ugody sądowej z dnia [...] r. i porozumienia z dnia [...] r. jest, zdaniem organu II instancji, bezzasadny. Powyższy zarzut był już przedmiotem analizy organu II instancji. Proces negocjacji zakończył się wynikiem negatywnym, co oznaczało konieczność wszczęcia i przeprowadzenia przez Starostę postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłaszanych przez H.C. roszczeń. Przedłożona do akt sprawy dokumentacja jest wystarczającym dowodem na brak porozumienia stron w sprawię ustalenia odszkodowania. Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 3 ugn w ogóle nie zawiera pojęcia "rokowań", tak jak ma to miejsce w art. 114 ust. 1 ugn, ale posługuje się terminem "uzgodnienie". Do uzgodnienia wysokości odszkodowania nie dochodzi, gdy na propozycję jednej ze stron, druga odpowiada, że odszkodowania nie wypłaci, a także wtedy, gdy jedna ze stron w ogóle nie odpowie na propozycję drugiej strony. Sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron. W omawianym przypadku dotychczasowy właściciel przedmiotowej działki – H.C., zrezygnowała z próby osiągnięcia z Gminą B. porozumienia w trybie cywilnoprawnym. Nie widząc możliwości wypracowywania, w drodze negocjacji, warunków realizacji odszkodowania, H.C. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia odszkodowania. Organ II instancji podkreślił, że operat szacunkowy jako sporządzany przez osobę dysponującą specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ugn wysokość odszkodowania w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 ugn). Również w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 określono, iż przy ustalaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn, stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Stosownie do art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów, odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia, a w szczególności §36 ust. 1 organ II instancji wskazał, że zasadą przy określaniu wartości tego typu nieruchomości jest wycena nieruchomości poprzez porównanie jej do nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości wycenianej. W ponownie sporządzonym operacie szacunkowym w dniu [...] r. dla przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy w pkt [...] dodał, iż z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego byłej gminy [...] wynika, że obszar na którym położona jest przedmiotowa działka stanowi teren upraw polowych. Ponadto, w pkt [...] rzeczoznawca, dopisał, iż analizując rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na terenach o walorach krajobrazowych (w sąsiedztwie jezior), zaobserwowano, że poziom odnotowanych cen transakcyjnych występuje na tym samym poziomie niezależnie czy działki położone są na terenie objętym planem i przeznaczone na terenie zabudowy letniskowej czy na terenie przeznaczonym pod uprawy połowę z możliwością użytkowania pozarolniczego (tj. pod tereny rekreacyjno-letniskowe). Użytkowanie nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej oraz aktualnie jest tożsame, tj. pod zabudowę rekreacyjną (letniskową). Z decyzji SKO z dnia [...] r. wynika, że nieruchomość przejęta przez Gminę B. posiadała na dzień wydania decyzji podziałowej przeznaczenie teren upraw polowych. Zdaniem organu II instancji, przeznaczenie uprawy połowę a uprawy połowę z możliwością użytkowania pozarolniczego tj. pod tereny rekreacyjno-letniskowe - nie jest tożsame. Organ I instancji nie wykonał zalecenia organu odwoławczego zawartego w decyzji z dnia [...] r., a mianowicie w aktach sprawy brak jest zaświadczenia o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, zatem nie jest możliwe ustalenie czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej tj. [...] r. Organ I instancji nie może w tym zakresie opierać się wyłącznie na danych znajdujących się w operacie szacunkowym, gdyż nie jest on dowodem świadczącym o przeznaczeniu w miejscowym planie przedmiotowej działki na dzień wydania decyzji podziałowej a jedynie na wartość rynkową nieruchomości. Tym samym brak ww. dokumentu uznać należy za niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Niemniej jednak, mając na względzie art. 134 ust. 4 ugn rzeczoznawca jest zobowiązany zbadać, czy cel na który nieruchomość jest przeznaczona powoduje zwiększenie jej wartość i w jakiej wysokości. Punktem wyjścia przy wycenie nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne dla potrzeb ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. są transakcje nieruchomościami drogowymi. Wykorzystanie w procesie szacowania danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości będzie miało zastosowanie jedynie wówczas, gdy brak jest wystarczających danych dotyczących transakcji drogowych występujących na rynku lokalnym i regionalnym. Wskazuje na to zawarte w redakcji § 36 ust. 4 zastrzeżenie "chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Zatem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. regułą jest szacowanie wartości wydzielonych pod drogi publiczne działek w oparciu o analizę rynku transakcji nieruchomościami drogowymi (lokalnego lub regionalnego, jeżeli taki został wykreowany), a wyjątek stanowi szacowanie w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki. Jeżeli więc rynek obrotu nieruchomościami drogowymi (lokalny lub regionalny) został wykreowany, sięganie do alternatywnego sposobu szacowania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może mieć miejsca. Począwszy od dnia 26.08.2011 r., tj. od daty wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 14.07.2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w § 36 rozporządzenia przewidziano możliwość uwzględniania danych nie tylko z rynku lokalnego, ale także rynku regionalnego. Świadczy o tym brzmienie § 36 ust. 2, zgodnie z którym w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przy szacowaniu nieruchomości przejętych pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. § 36 ust. 2 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu, natomiast "rynek regionalny" odnosi się do obszaru województwa. W przedmiotowej sprawie wyceniana nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na ciągi piesze przy "osiedlu domków letniskowych", a więc biegły był zobowiązany sięgnąć do transakcji, mających za swój przedmiot nieruchomości o takim samym przeznaczeniu. Analiza operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] nie pozwała przyjąć, że rzeczoznawca dokonał prawidłowej analizy rynku. Z treści omawianego operatu nie wynika, że zbadane zostało, czy na rynku regionalnym występują transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Biegły podał, że przedmiotem analizy był teren gminy B. Rzeczoznawca przyjął do wyceny transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, to jest nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na funkcje zabudowy letniskowej jakie były przedmiotem obrotu w latach [...] z uwagi na brak transakcji nieruchomościami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Biegły nie podjął w ogóle próby badania regionalnego rynku transakcji nieruchomościami drogowymi, co sprzeczne jest z obowiązującą regulacją prawną. W sytuacji gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, rzeczoznawca dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w takim przypadku spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Analiza transakcji drogowych ograniczająca się tylko do rynku lokalnego dyskwalifikuje powyższy operat jako podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody, Starosta [...] dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji nie mógł w takiej sytuacji konwalidować popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania, ustalić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, zlecić rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu uwzględniającego dostrzeżone nieprawidłowości. Następnie organ powinien dokonać weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego, oceniając jego wartość dowodową w sprawie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W przypadku stwierdzenia, iż rzeczoznawca majątkowy nie reaguje w sposób właściwy na przekazane uwagi do operatu szacunkowego, konieczne będzie rozważenie zmiany rzeczoznawcy majątkowego. Pismem z dnia [...] r. H.C. złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...], podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zostały wyjaśnione, Sygn. akt II SA/Sz 802/16 - art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 3 ugn w zw. z § 36 rozporządzenia rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] r. poprzez uznanie, że do ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, gdyż wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod inwestycje drogową, a zatem sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest błędny, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat dokonał tego zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, albowiem działka nr [...] nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, a jako teren pod zabudowę rekreacyjno-letniskową, w związku z czym zasadne było dokonanie analizy rynku nieruchomości gruntowych o tożsamym przeznaczeniu, a nie badanie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a,") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...], ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącej za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność Miasta i Gminy B., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło po stronie organu odwoławczego do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze treść ww. przepis wskazać należy, że w decyzji, o której w nim mowa, organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Podkreślenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13). W oparciu o kwestie przedstawione powyżej stwierdzić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/GI 18/13). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ drugiej instancji dostrzegł po stronie organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania sprowadzające się do zaniechania podjęcia działań w celu prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, która przeszła z mocy prawa na własność Miasta i Gminy B. Stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. - dalej: "u.g.n.") działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 131 ust. 2). W myśl § 36 ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", przy ustalaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Stosownie do art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że zasadą przy określaniu wartości tego typu nieruchomości jest wycena nieruchomości poprzez porównanie jej do nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości wycenianej. Należy zauważyć, że w operacie szacunkowym z dnia [...] r. dla przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy w pkt [...] wskazał, iż z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego byłej gminy [...] wynika, że obszar, na którym położona jest przedmiotowa działka stanowi teren upraw polowych. Ponadto, w pkt [...] rzeczoznawca, dopisał, iż użytkowanie ww. nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej oraz aktualnie jest tożsame, tj. przeznaczone pod zabudowę rekreacyjną (letniskową). Słusznie zatem stwierdził organ II instancji, że przeznaczenie: "uprawy polowe" a przeznaczenie: "uprawy polowe z możliwością użytkowania pozarolniczego tj. tereny rekreacyjno-letniskowe" - nie są tożsame. Skoro w aktach sprawy brak jest zaświadczenia o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, nie jest zatem możliwe ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na ten dzień tj. [...] r. Jednocześnie wskazać należy, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. regułą jest szacowanie wartości wydzielonych pod drogi publiczne działek w oparciu o analizę rynku transakcji nieruchomościami drogowymi (lokalnego lub regionalnego, jeżeli taki został wykreowany), a wyjątek stanowi szacowanie w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki. Jeżeli więc rynek obrotu nieruchomościami drogowymi (lokalny lub regionalny) został wykreowany, sięganie do alternatywnego sposobu szacowania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może mieć miejsca. Świadczy o tym brzmienie § 36 ust. 2. W przedmiotowej sprawie wyceniana nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na ciągi piesze przy "osiedlu domków letniskowych", a więc biegły był zobowiązany sięgnąć do transakcji, mających za swój przedmiot nieruchomości o takim samym przeznaczeniu. Jednak z treści omawianego operatu nie wynika, że zbadane zostało, czy na rynku regionalnym występują transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Rzeczoznawca przyjął do wyceny transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, to jest nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na funkcje zabudowy letniskowej jakie były przedmiotem obrotu w latach [...] z uwagi na brak transakcji nieruchomościami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Niewątpliwie, analiza transakcji drogowych ograniczająca się tylko do rynku lokalnego dyskwalifikuje powyższy operat jako podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Powyższe oznacza, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne stało się zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w przeciwnym razie organ ten naraziłby się na zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.