II SA/Sz 824/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat J. P. kwotę [...] ([...]) złotych obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącej z urzędu. A. Z. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej. Uwzględniając powyższy wniosek Prezydent S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł o skierowaniu wnioskodawczyni do domu pomocy społecznej. Kolejną decyzją z tej samej daty o Nr [...] Prezydent S. orzekł o umieszczeniu A. Z. w Domu Kombatanta w S.. Ponadto w pkt 1 ustalił opłatę za pobyt we wskazanym ośrodku na kwotę [...] zł miesięcznie, w pkt 2 ustalił opłatę miesięczną za pobyt w domu, do wnoszenia której zobowiązał A. Z. w wysokości [...] zł, czyli [...] % swojego dochodu, w pkt 3 orzekł, że opłatę za pobyt w Domu wnosi się do kasy Domu lub na jego rachunek bankowy, w pkt 4 orzekł, że obowiązek ponoszenia opłaty istnieje od dnia przyjęcia do Domu, w pkt 5 orzekł, że różnicę w kwocie [...] zł miesięcznie wnosić będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. na konto bankowe Domu Kombatanta w S. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że koszt utrzymania mieszkańca w wymienionym domu wynosi [...] zł. Ponadto ustalił, w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, że dochód A. Z. stanowi renta inwalidzka wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł. Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej organ zobowiązał skarżącą do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu kombatanta w wysokości 70 % swojego dochodu, czyli [...] zł. Różnicę zaś między kosztem utrzymania a opłatą uiszczaną przez skarżącą w wysokości [...] zł ponosić będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. Prezydent S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 3-13, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) zmienił, od dnia 1 marca 2010 r., pkt 2 i 5 decyzję z dnia 8 czerwca 2006 r. o umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz ustaleniu opłaty za pobyt w ten sposób, że: w pkt 2 ustalił opłatę za pobyt w domu, do wnoszenia której zobowiązana jest A. Z. na kwotę [...] zł, czyli [...] % dochodu, natomiast w pkt 5 orzekł, że różnicę w kwocie [...] zł miesięcznie wnosić będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. na konto bankowe Domu Kombatanta w S. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi konsekwencję zmiany sytuacji dochodowej skarżącej, która w [...] r. otrzymała [...] zł tytułem odszkodowania, zadośćuczynienia za doznaną w wyniku wypadku krzywdę wypłacone przez ZUS SA Centrum likwidacji Szkód w S. Organ powołując się na przepisy art. 8 ust. 11 i ust. 12 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że powyższe zadośćuczynienie stanowiło jednorazowy dochód skarżącej, podlegający doliczeniu do dochodu w wysokości 1/12 w okresie 12 miesięcy, od miesiąca w którym został uzyskany. W tej sytuacji ponownie obliczając dochód A. Z. organ pierwszej instancji ustalił, że jego składnikami są: otrzymywana emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł oraz 1/12 część odszkodowania z PZU w wysokości [...] zł ([...] : 12 miesięcy), których suma stanowi kwotę [...] zł. W tych okolicznościach, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, 70 % dochodu wynosi [...] zł, która stanowi odpłatność nałożoną na stronę za pobyt w domu pomocy społecznej. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie A. Z. reprezentowana przez pełnomocnika J. Z. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie, jako wadliwej. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że błędnie organ pierwszej instancji uznał, iż kwota otrzymanego przez nią zadośćuczynienia stanowiła dochód. Powołując się na treść art. 445 § 1 Kodeksu cywilnego A. Z. podniosła, że zadośćuczynienie jest świadczeniem osobistym, które jest zwolnione od podatku oraz nie jest uznawane za dochód, wolne jest od zajęć komorniczych, zatem nie ma żadnych podstaw by traktować je jako dochód. Dodatkowo odwołująca się zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie doszło do paradoksu, polegającego na czerpaniu pożytków przez Dom Pomocy Społecznej, który przyczynił się do wyrządzenia jej szkody. Jednocześnie A. Z. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu, nieuwzględnienie kosztów jakie zmuszona była ponieść a związanych z uzyskaniem zadośćuczynienia, w tym na opłacenie pełnomocnika. Jednocześnie zaznaczyła, że w dniu, w którym otrzymała decyzję nie posiadała już wypłaconej kwoty odszkodowania, gdyż przeznaczyła je na wykupienie leków oraz rehabilitację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca w przepisach zakreślił jedynie górną granicę opłaty, która nie może przekraczać średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu. Średni koszt o którym mowa wyżej w Domu Pomocy Społecznej "D." w S. przy ul. K. został określony na kwotę [...] zł w zarządzeniu Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...], opublikowanym w Dzienniku Urzędowym województwa Nr 9 z dnia 31 marca 2009 r. pod pozycją 371. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zaliczenia do dochodu skarżącej kwoty [...] zł uzyskanej tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, co należy rozumieć za dochód w świetle ustawy o pomocy społecznej oraz jakie przysporzenia podlegają wyłączeniu powołując przy tym treść art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W świetle powołanych przepisów, zdaniem organu drugiej instancji, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że otrzymana kwota zadośćuczynienia nie mieści się pojęciu dochodu w rozumieniu ustawy, ani nie należy do jednej z kategorii spraw podlegających wyłączeniu, o które ustawodawca nakazuje pomniejszać uzyskany dochód. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne, gdyż ustawodawca jednoznacznie w ustawie o pomocy społecznej zdefiniował pojęcie dochodu oraz taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu się nie wlicza. Organ odwoławczy zaznaczył, że w powołanej ustawie brak jest odesłania do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zatem w ocenie organu przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do obliczania dochodu w sprawach o przyznanie pomocy społecznej. Organ drugiej instancji podał, że wobec uzyskania przez A. Z. jednorazowego dochodu w wysokości [...] zł w jego ocenie organ pierwszej instancji słusznie zastosował art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Skoro kwota uzyskanego dochodu przekroczyła kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, powyższy dochód prawidłowo został rozliczony w równych częściach na 12 miesięcy powiększając miesięczny dochód skarżącej o kwotę [...] zł ([...] zł :12 miesięcy). W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że na miesięczny dochód strony składają się emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł oraz kwota zadośćuczynienia w wysokości [...] zł dając w sumie – [...] zł. W tych okolicznościach zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył 70 % powyższej kwoty, stanowiącej opłatę, jaką winna wnosić A. Z. za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc przy tym o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo. Podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem w jej ocenie uzyskane świadczenie z tytułu szkody osobowej nie jest dochodem. Powołując się na przepis art. 445 § 1 Kodeksu cywilnego skarżąca wskazała, co należy rozumieć pod pojęciem zadośćuczynienia, które stanowi świadczenie jednorazowe i pieniężne, mające stanowić sposób złagodzenia cierpień fizycznych i psychicznych poszkodowanego, jest także świadczeniem osobistym i niezbywalnym. Powyższe świadczenie zwolnione jest z podatku, zatem brak jest podstaw, zdaniem skarżącej, do uznania zadośćuczynienia za dochód, wskazując dodatkowo, że podstawową funkcją dochodu jest wzbogacenie danej osoby, a w tym przypadku takie wzbogacenie nie nastąpiło. A. Z. podniosła, że jej przypadek prowadzi do wniosku, iż w wyniku zaniedbań Domu Pomocy Społecznej, który doprowadził do wyrządzenia jej krzywdy, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej chce czerpać pożytki z wyrządzonej jej krzywdy. Ponadto skarżąca wskazała, że organ przy wydawaniu przedmiotowej decyzji pominął istotny fakt, którym było poniesione przez nią wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł oraz spłata innych jej zobowiązań. Powyższe stanowiło o tym, że w dniu otrzymania decyzji, czyli [...] miesiące po uzyskaniu odszkodowania – nie posiadała już przedmiotowych środków, bowiem uregulowała swoje wcześniejsze zobowiązania. W tych okolicznościach skarżąca oświadczyła, że nie posiada żadnego majątku, a jedynym źródłem jej dochodu jest otrzymywana emerytura. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, utrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wskazana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonego orzeczenia doprowadziło do uznania przez Sąd, iż skarga nie jest zasadna. Istota sporu, w rozpoznawanej sprawie, pomiędzy skarżącą, a organami administracji dotyczy ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w kontekście zmiany sytuacji dochodowej skarżącej spowodowanej uzyskaniem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. W tym miejscu należy wskazać, że podstawą materialnoprawną ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowią wyłącznie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą m.in. mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Pojęcie dochodu z kolei zostało uregulowane w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawodawca określił katalog przychodów odliczanych od dochodu, który na gruncie ustawy o pomocy społecznej jest zamknięty (por. wyrok NSA z 17 lipca 2007 r. I OSK 700/06, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy zauważyć, że treść przepisu art. 8 ust. 4 ustawy odnoszący się do katalogu wyłączeń uległ zmianie na etapie rozpoznania odwołania przez organ drugiej instancji, jednakże okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem w stanie prawnym, w którym rozstrzygał zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji – jednorazowa kwota uzyskana tytułem zadośćuczynienia nie mieściła się w katalogu przychodów odliczanych od dochodu. Trafne jest stanowisko organów, że jednorazowe odszkodowanie, zadośćuczynienie przyznane w związku z wypadkiem, stanowiące dochód jednorazowy przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, podlega rozliczeniu zgodnie z regułą wyrażoną w art. 8 ust. 11 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za niezasadne zatem należy uznać stanowisko skarżącej, że kwota zadośćuczynienia nie powinna być zaliczona do jej dochodu. W tej sytuacji nie znajdują również potwierdzenia argumenty skarżącej odnoszące się do zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego oraz orzecznictwa sądownictwa powszechnego, a także przepisów podatkowych. W myśl art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku dotyczącym osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 127, poz. 1055), obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracji, w § 1 ust. 1 ustalono kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...]zł. Stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. W niniejszej sprawie podstawą zmiany przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, którą winna uiszczać A. Z. stanowiło ustalenie przez organ zmiany wysokości jej dochodu. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że A. Z. uległa w dniu [...]r. wypadkowi, a następnie w oparciu o oświadczenie skarżącej z dnia [...] r. ustalono, że w [...] r. została wypłacona jej kwota [...] zł tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę (k. [...] akt administracyjnych), która stanowi kwotę przekraczającą dwudziestokrotność kwoty kryterium dochodowego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że powyższe jednorazowe odszkodowanie stanowiło dochód strony w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, będący podstawą do zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Odnosząc się argumentu skarżącej dotyczącego "skonsumowania" kwoty przyznanego jej odszkodowania w chwili wydania decyzji należy wskazać na pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym istnienie w ustawie o pomocy społecznej przepisu szczególnego, jakim jest art. 8 ust. 11, daje podstawę do przyjęcia, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, czyli decyzja zmieniająca lub uchylająca na niekorzyść strony, bez jej zgody, dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie z pomocy społecznej zawiera w sobie zarówno element deklaratoryjny, jak i konstytutywny. O deklaratoryjnym charakterze powyższej decyzji przesądza przepis art. 8 ust. 11 ustawy. Dla skutecznego pozbawienia strony świadczeń z pomocy społecznej, w razie zaistnienia przesłanek z art. 106 ust. 5 ustawy w związku z art. 8 ust. 11, konieczne jest wydanie decyzji pozbawiającej stronę świadczeń z pomocy społecznej przyznanych jej uprzednio inną decyzją administracyjną. W tym znaczeniu decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy zawiera w sobie także element konstytutywny. Zatem decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy może być wydana ze skutkiem ex tunc, czyli z mocą wsteczną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/09, publ. LEx nr 580481). Organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu [...]r. miał zatem podstawę do zmiany decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia [...] r. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organ właściwie rozliczył w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, kwotę [...] zł uzyskanych przez skarżącą tytułem zadośćuczynienia, powiększając tym samym jej dochód, a w konsekwencji wysokość opłaty miesięcznej za pobyt w domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy należało, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji orzeczenia.