II SA/Sz 827/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia, WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy ustalił J. i S. T. jednorazową opłatę w kwocie [...] zł. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości o pow. [...] ha, działka nr [...], obręb [...], gm. [...], po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy w dniu [...] r. uchwałą Nr [...] oraz zbyciem nieruchomości. Od tej decyzji odwołanie wnieśli J. i S. T. zarzucając, że nie mogli dokonać podziału i sprzedaży nieruchomości w [...] r. Zdaniem odwołujących było to spowodowane celowym działaniem organu, który wstrzymał podział z uwagi na prace nad planem, choć zdawał sobie sprawę, że zbycie nieruchomości po uchwaleniu planu obciążone będzie opłatą. Poza tym odwołujący zarzucili, że nie zostali dopuszczeni do obecności przy wizji lokalnej nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie art. 10 kpa i daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji pominął nadto, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwestię zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy pkt [...] zaskarżonej decyzji określający wysokość opłaty, uchyliło natomiast pkt [...] dotyczący naliczenia ustawowych odsetek za zwłokę w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty planistycznej. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w poprzednio obowiązującym planie przedmiotowa działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) w całości przeznaczona była pod uprawy rolne. Zmiana przeznaczenia terenu miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości, ponieważ cała powierzchnia działki została oznaczona symbolem [...] z przeznaczeniem na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych na działkach nie mniejszych niż [...] m2. Zmianę wartości nieruchomości potwierdza sporządzona w dniu [...] r. opinia rzeczoznawcy majątkowego. Z treści opinii wynika, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...] zł), a jego wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia działki przed uchwaleniem planu ([...] zł), wynosi [...] zł. Przy szacowaniu wartości nieruchomości nie wzięto pod uwagę żadnych nakładów właściciela, gdyż wzrost wartości nastąpił wyłącznie ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści aktu notarialnego (Repertorium [...] Nr [...]) wynika, że zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] r., już po wejściu w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cenę sprzedaży niewielkiej działki ustalono na kwotę [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego uzyskanie tak wysokiej ceny nie byłoby możliwe gdyby działka nadal stanowiła teren upraw rolnych. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w [...] r. nie wydano decyzji podziałowej, ale nie było to celowe działanie organu na niekorzyść J. i S. T., ponieważ wniosek o podział działki nr [...] został złożony w dniu [...] r., a informacja o zawieszeniu postępowania na okres [...] miesięcy zawarta została w piśmie z dnia [...] r. Zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie obowiązującego ówcześnie art. 94 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), zatem nie było złej woli organu I instancji. W cenie Kolegium niezasadny jest zarzut naruszenia art. 79 kpa, bowiem z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia jedynie dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Podstawą ustalenia renty planistycznej jest opinia biegłego o wartości nieruchomości (operat szacunkowy) i tylko ona podlega ocenie w postępowaniu dowodowym. Natomiast oględziny nieruchomości są czynnością, którą może przeprowadzić rzeczoznawca, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 kpa i nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin. Organ nie ma obowiązku zawiadomienia o ich przeprowadzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 VII 2006 r., IV SA/Wa 607/06, LEX nr 243079). Do biegłego stosuje się przepisy dotyczące świadków (art. 84 § 2 kpa), dlatego organ prowadzący postępowanie, który zasięgnął opinii biegłego, jest obowiązany w myśl art. 79 kpa dać stronie możliwość ustosunkowania się do takiej opinii (wyrok NSA z 7 VII 1983 r., II SA 635/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 52, LEX 9738). Organ administracji publicznej nie jest obowiązany zawiadamiać stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów nienazwanych (innych niż wymienione w art. 79 § 1 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nadto, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji rozstrzygnął o odsetkach ustawowych. Nie wskazał jednak żadnych podstaw prawnych, z których taki obowiązek można wyprowadzić. O odsetkach mowa jest jedynie w odniesieniu do roszczeń, przewidzianych w art. 37 ust. 9 w związku z art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego uchylono pkt [...] zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. i S. T., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów: prawa materialnego - art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego przed wszczęciem postępowania administracyjnego, prawa procesowego - art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącym możliwości uczestnictwa przy sporządzaniu opinii przez biegłego, prawa procesowego - art. 84 Kpa poprzez uznanie za dowód niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy dowodu, który został przeprowadzony przed wszczęciem postępowania w sprawie, prawa procesowego - art. 75 Kpa poprzez dopuszczenie dowodu przeprowadzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...] r. natomiast postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wszczęte zostało w dniu [...] r. Operat został zatem sporządzony jeszcze przed wszczęciem sprawy, a dopuszczenie dowodu może nastąpić dopiero w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących organy administracji naruszyły art. 10 § 1 Kpa, ponieważ nie zapewniły im możliwości wzięcia udziału w każdym stadium postępowania. Dowód z opinii biegłego został przeprowadzony przed wszczęciem postępowania, co uniemożliwiło zgłaszanie uwag i argumentów, które mogły być przez biegłego uwzględnione (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 I 2007 r., IV SA/Wa 1426/06, LEX nr 348301). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie "dowód" na gruncie procedury administracyjnej ma charakter normatywny i oznacza czynność procesową, której istota polega na wykazywaniu prawdziwości (lub nieprawdziwości) określonych twierdzeń, dokonywaną w toku postępowania. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że sporządzenie operatu szacunkowego przed datą wszczęcia postępowania jest uchybieniem procesowym, ponieważ czynności dowodowe powinny być prowadzone przez organ dopiero po wszczęciu postępowania i powiadomieniu o tym fakcie strony, ale jednocześnie przyjęto, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2008 r., II SA/Gd 406/08). Poza tym część sądów administracyjnych, badając legalność decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie kwestionuje decyzji wydanych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, iż "Ma rację, co prawda sąd pierwszej instancji, że operat ten, stanowiąc opinię rzeczoznawcy majątkowego ma walor opinii biegłego i jako taki winien być przeprowadzony, jak inny dowód, w ramach danego postępowania w myśl wymagań art. 84 § 1 Kpa, to jednak nie sposób byłoby uznać, iż w każdym przypadku taki sposób przeprowadzenia dowodu decyduje o prawidłowości postępowania i w konsekwencji o bycie prawnym rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem opinia biegłego stanowi (stanowić może) o wszczęciu postępowania z urzędu, jak w niniejszej sprawie, jako że w zależności od jej treści Prezydent miasta może pobrać opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie, to jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem. Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag łącznie z przedstawieniem kontropinii (kontroperatu szacunkowego)" – zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 691/05. Należy w związku z tym wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłata planistyczna ustalana jest, jeżeli nastąpił wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie operatu szacunkowego jest więc niezbędne w celu ustalenia, czy wzrost wartości rzeczywiście wystąpił. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia skarżącym możliwości uczestnictwa przy sporządzaniu opinii przez biegłego wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku dowodu z opinii biegłego formą realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwość odniesienia się przez stronę do treści tej opinii. Natomiast "oględziny nieruchomości są (...) jedynie czynnością poprzedzającą sporządzenie przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego" (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II OSK 984/07). Podkreśla się również, że "podstawą ustalenia renty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego i tylko ta opinia (w swoim całokształcie) podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r., IV SA/Wa 607/06). Trzeba jednak zauważyć, że w wyroku tym Sąd stwierdził, że o oględzinach rzeczoznawca powinien zawiadomić strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Po 61/07). W orzecznictwie wskazano również, że biegły sporządzając operat szacunkowy oraz dokonując dla jego potrzeb oględzin nieruchomości nie podejmuje tych czynności tak jak organy administracji publicznej w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, o podjęciu których na mocy powoływanego przepisu (art. 79 Kpa) byłby zobowiązany zawiadomić strony (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2007 r., II SA/Łd 332/07). Skarżący, pomimo, że mieli taką możliwość, nie kwestionowali ustaleń zawartych w operacie a jedynie fakt niemożności uczestniczenia przez nich w przeprowadzaniu dowodu z opinii biegłego. Przyjąć zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie dowód z opinii rzeczoznawczy został wprawdzie przeprowadzony wcześniej, przed wszczęciem postępowania ale nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.