II SA/Sz 831/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. i W. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB) decyzją z dnia [...] r. [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 poz. 1202), zwanej dalej: "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. i I. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) z dnia [...] r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym składającym się z trzech lokali mieszkalnych, znajdującym się przy ul. [...] w miejscowości C., na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb 3 C., tj.: 1. wykonania kominka w lokalu mieszkalnym nr [...], 2. zamurowania okna w pomieszczeniu łazienki na parterze budynku, 3. zmiany lokalizacji ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...], 4. zmiany układu ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...], 5. wykonania adaptacji pomieszczenia strychowego na pokój w lokalu mieszkalnym nr [...], 6. wykonania instalacji elektrycznej w pomieszczeniu piwnicznym przez właściciela lokalu mieszkalnego numer [...], oraz 7. braku dostępu do pomieszczeń znajdujących się nad lokalem mieszkalnym numer [...], 8. poddawania przez współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego okresowym kontrolom wynikającym z art. 62 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji ZWINB przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że organ ten postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do załatwienia sprawy dotyczącej niezgodnego z prawem wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w C., z uwagi na wyłączenie z postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. I. K., będącego stroną w postępowaniu. PINB w dniu [...] r. (w związku ze sprawą dotyczącą nieodpowiedniego stanu technicznego komina czteroprzewodowego) przeprowadził kontrolę budynku przy ul. [...] w C. i ustalił, że ww. budynek stanowi współwłasność: J. i B. D. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]), K. i I. K. (właścicieli lokalu nr [...]) oraz [...] i W. M. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]). W wyniku kontroli stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest całkowicie podpiwniczony, wyposażony w instalację wodociągową, kanalizację sanitarną, gazową, elektryczną, na budynku wykonano elewację z ociepleniem ze styropianu; dach budynku jest wysoki, wielospadowy, kryty dachówką karpiówką. Z dalszego opisu budynku wynika, że w pomieszczeniach piwnicy posiada pralnię nieużytkowaną o wysokości [...] cm, w pralni pod sufitem znajduje się czerpnia powietrza pod kocioł gazowy w lokalu na parterze, w korytarzu piwnicy znajduje się przyłącze wodociągowe z wodomierzem głównym i wodomierzami do poszczególnych lokali mieszkalnych, w piwnicy K. i I. K. znajduje się kocioł na paliwo stałe, kran czerpalny, kocioł zimny (nie użytkowany), wysokość pomieszczenia [...] cm, wentylacja grawitacyjna, w piwnicach – instalacja elektryczna, z przewodów kabelkowych różnych rodzajów, w korytarzu piwnicy – zamontowano gazomierze, strop nad piwnicą Kleina na belkach stalowych. Na parterze budynku znajduje się lokal mieszkalny numer [...], w którym nie przeprowadzono oględzin z uwagi na nieobecność właścicieli, w lokalu tym wymieniono całkowicie stolarkę okienną. Na piętrze budynku, znajduje się lokal mieszkalny numer [...], w którym stwierdzono, że wyposażony jest w instalację grzewczą gazową, kocioł z zamkniętą komorą spalania, wyrzut spalin następuje przez ścianę budynku z odprowadzeniem spalin ponad dach, kocioł umieszczony jest w pomieszczeniu kuchennym, ze spiżarką, wysokość pomieszczenia [...] cm, w kuchni włączony okap, brak otworzonej wentylacji w kuchni, w pomieszczeniu kuchennym kuchnia gazowa, wentylacja łazienki - kontaktowa przez ścianę budynku. Na poddaszu znajduje się lokal mieszkalny numer [...] o wysokości [...] m, wyposażony w instalację grzewczą gazową, kocioł gazowy z otwartą komorą spalania, w łazience w drzwiach łazienkowych trzy otwory nawiewne, w pokoju dodatkowe urządzenie grzewcze, piec kominowy stalowy na drewno, przy piecu blacha przypiecowa [...] cm od drzwiczek, wentylacja kuchni i łazienki. Dokonano również oględzin komina wieloprzewodowego, który jednak nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. W dniu [...] r. PINB przeprowadził oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w C., usytuowanego na parterze budynku, stwierdzając, że lokal mieszkalny nr [...] składa się: [...], przestrzeń kuchni z pokojem otwarta, w kuchni piec gazowy dwufunkcyjny, kuchenka gazowa, dopływ powietrza do kotła czerpnią powietrza poprowadzoną w pralni pod sufitem, wyrzut spalin przewodem spalinowym z wkładem aluminiowym rozprężnym, stolarka okienna wymieniona w trakcie wykonywania elewacji PCV, okno zamurowane od strony ogrodu w łazience w trakcie wykonywania elewacji. W aktach sprawy znajduje się kserokopia następującej dokumentacji dotyczącej wydanych pozwoleń na budowę dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego: 1/ decyzja Starosty [...] nr [...], z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla J. i B. D., obejmująca budowę wewnętrznej instalacji gazowej, centralnego ogrzewania i kominka na opał stały w lokalu mieszkalnym numer [...] przy ul. [...] w C., zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym branży sanitarnej, stanowiący załącznik nr 1 do decyzji, zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót z dnia [...] r. 2/ decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla J. W., I. i K. K. oraz D. i D. S., obejmująca budowę docieplenia ścian zewnętrznych wraz ze zmianą kolorystyki elewacji budynku oraz wymianą stolarki okiennej drewnianej na PCV w budynku mieszkalnym nr [...] położonym w C. przy ul. [...] na działce nr [...], 3/ decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę dla D. i D. S., obejmująca przebudowę istniejącego poddasza nieużytkowego w celu powiększenia powierzchni istniejącego lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku mieszkalnym numer [...] położonym w C. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] oraz udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót z dnia [...] r., zawiadomienie o zakończeniu robót z dnia [...] r. , 4/ decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla I. K., obejmująca przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w C. przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] Ponadto w aktach sprawy znajdują się kserokopie następujących dokumentów: 1/ zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę: wymiany posadzek na nowe w lokalu mieszkalnym nr [...] z dnia [...] r., 2/ zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dotyczących lokalu mieszkalnego nr [...], polegającego na rozbiórce podłogi, ociepleniu podłogi, wylaniu posadzek betonowych, obłożeniu posadzek deską podłogową i płytkami, wykonaniu dwóch ścianek działowych gipsowo-kartonowych, wybiciu otworu komunikacyjnego w ścianie [...] cegły, wykonaniu nowych podejść wodno- kanalizacyjnych. wraz z armaturą, wymianie istniejącej stolarki okiennej i drzwiowej, malowaniu ścian i sufitów, zgłoszenie z dnia [...] r. 3/ zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dotyczące remontu wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania (wymiana grzejników żeliwnych na metalowe) w lokalu mieszkalnym nr [...], zgłoszenie z dnia [...] r., 4/ zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dotyczące wykonania wywiewu dla kominka na drewno z pominięciem istniejącego przewodu kominowego oraz wykonaniu nowego kanału kominkowego na zewnątrz budynku z zewnętrznych rur kominowych, w lokalu mieszkalnym nr [...], zgłoszenie z dnia [...] r. oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. w której organ ten zgłasza sprzeciw w zakresie ww. robót, 5/ zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na renowacji odparzonych tynków wraz z dociepleniem ścian budynku mieszkalnego o wysokości 12 m, remoncie ścian fundamentowych poprzez uzupełnienie występujących ubytków i wykonaniu izolacji pionowej tych ścian, remoncie opasek wokół budynku poprzez ich wymianę oraz cokołu budynku poprzez obłożenie go okładziną ceramiczna, remoncie rynien i rur spustowych poprzez ich wymianę, remoncie drewnianych podbitek dachowych, remoncie papowego pokrycia dachowego nad daszkiem wejściowym do budynku, zgłoszenie z dnia [...] r. i zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] r. o niezgłoszeniu sprzeciwu do wykonania następujących robót: remontu ścian zewnętrznych polegających na uzupełnieniu tynków zewnętrznych wraz z dociepleniem ścian budynku o wysokości 12m, wykonaniu izolacji pionowej ścian fundamentowych budynku, wykonaniu opasek betonowych wokół budynku oraz remont cokołu poprzez obłożenie go wykładzina ceramiczną, wymianie rynien i rur spustowych, remont drewnianych podbitek dachowych, remont papowego pokrycia dachowego nad daszkiem wejściowym do budynku, 6/ decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. zgłaszająca sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "montażu kratki wentylacyjnej nawiewnej w ścianie budynku wraz z wykonaniem przewodu wentylacyjnego poziomowego z rury metalowej w pomieszczeniu piwnicznym" budynku mieszkalnego wielorodzinnego położnego w C. przy ul. [...], 7/ zgłoszenie robót budowlanych polegających na wymianie istniejącego wkładu ze stali kwasoodpornej na wkład ze stali żaroodpornej w celu zabezpieczenia przewodu kominowego nr [...] w kominie na szczycie budynku przed destrukcyjnym działaniem spalin mokrych oraz wykonaniu w miejscu wcześniej istniejącego pieca kaflowego pieca stałopalnego na paliwo stałe z przyłączeniem do kanału nr [...] w/w kominie, zgłoszenie z dnia [...] r. (wpływ do organu w dniu [...] r.). W dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził ponowną kontrolę lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. [...] w C.. Lokal mieszkalny numer [...] nie został udostępniony do kontroli z uwagi na nieobecność właściciela. Podczas kontroli stwierdzono, że w lokalu nr [...] położonym na parterze budynku znajduje się kocioł gazowy zawieszony na konstrukcji wsporczej zamontowany do ściany z minięciem komina w kuchni, wentylacja pomieszczenia - grawitacyjna, wentylacja łazienki za pośrednictwem kratki wentylacji kontaktowej, w pokoju piecokominek włączony do przewodu kominowego komina w szczycie budynku, przy piecokominku blacha przypiecowa, do kotła gazowego doprowadzone powietrze zewnętrzne poprzez czerpnię poprowadzoną przez pomieszczenie wspólne (dawna pralnia). W lokalu mieszkalnym nr [...], położonym na piętrze budynku, stwierdzono w pomieszczeniu przykuchennym kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania z odprowadzeniem spalin wspólnym przewodem, wentylacja włączona do przewodu kominowego, kocioł na paliwo stałe w piwnicy, instalacja grzewcza gazowa i na paliwo stałe połączona, drzwi do pomieszczenia drewniane. W pomieszczeniu piwnicznym stwierdzono instalacje gazowe z gazomierzami, nie zaobserwowano wentylacji pomieszczeń. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz załączono do protokołu opinię techniczną z dnia [...] r. sporządzoną przez B. L., dotyczącą ustalenia czy w przedmiotowym budynku możliwe jest wybudowanie innego dojścia do przewodów kominowych, niż obecnie istniejące, co jednak nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Zawiadomieniem z dnia [...] PINB poinformował strony o treści art. 10 k.p.a. i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, w związku z czym K. i I. K. pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. natomiast [...] i W. M., pismem z dnia 11 maja 2018 r., przedstawili swoje stanowisko w sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne, prowadzone w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym składającym się z [...] lokali mieszkalnych, znajdującym się przy ul. [...] w miejscowości C., na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb [...] C., tj.: 1. wykonania kominka w lokalach mieszkalnych nr [...], 2. zamurowania okna w pomieszczeniu łazienki na parterze budynku, 3. zmiany lokalizacji ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...], 4. zmiany układu ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...], 5. wykonania adaptacji pomieszczenia strychowego na pokój w lokalu mieszkalnym nr [...], 6. wykonania instalacji elektrycznej w pomieszczeniu piwnicznym przez właściciela lokalu mieszkalnego numer [...], oraz 7. braku dostępu do pomieszczeń znajdujących się nad lokalem mieszkalnym numer [...], 8. poddawania przez współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego okresowym kontrolom wynikającym z art. 62 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że kwestia wykonania kominka w lokalu nr [...] została rozstrzygnięta decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Starostę C. oraz zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 Prawa budowlanego wykonanie instalacji cieplnej wewnątrz użytkowanego budynku nie wymaga zgłoszenia organowi administracji budowlanej. Wobec powyższego sprawa wykonania urządzenia grzewczego kominka w lokalu mieszkalnym nr [...] i piecokominka w lokalu nr [...] (jest bezprzedmiotowa)". Zamurowanie okna w pomieszczeniu łazienki na parterze i poddaszu budynku zostały "skwitowane decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...], wydaną [...] r. przez Starostę C.". Odnośnie zmiany lokalizacji ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...], organ stwierdził, że właściciel tego lokalu mieszkalnego dokonał zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w dniu [...]., tj. remontu lokalu mieszkalnego nr [...], do którego właściwy organ administracji budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Organ I instancji powołał się również na decyzję nr [...] z dnia [...] r. wydaną dla D. i D. S. (poprzednich właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]), którzy uzyskali pozwolenie na budowę obejmujące przebudowę istniejącego poddasza nieużytkowego w celu powiększenia powierzchni istniejącego lokalu mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, na które strona skarżąca wyraziła zgodę. Organ wskazał, iż "analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wskazuje, że projektant przewidział wysokość pomieszczenia na 2,45 m, dnia [...] r. inwestorzy dokonali zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, do którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującymi w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia, budynek ten był zaliczany do budynków mieszkalnych jednorodzinnych a minimalna wysokość pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na poddaszu wynosiła [...] m (rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U z 1995 r. nr 10 poz.46). W związku z tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była wzruszona, a w konsekwencji uchylona i Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót, należy uznać, że taki stan istnieje od [...] r.; prowadzenie w tym zakresie postępowania naruszałoby prawa nabyte przez inwestora – właściciela lokalu wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie zarzutu poruszanego przez małżonków K. w części wyburzenia ścianek – przebudowy lokalu mieszkalnego wykonaniu nowych instalacji wodno-kanalizacyjnych, elektrycznych i centralnego ogrzewania należy zauważyć, że zgodnie z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem takie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W związku z tym prowadzenie przed organem nadzoru budowlanego sprawy było by niedopuszczalne, a sprawa taka jest bezprzedmiotowa". "Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 wykonanie instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. W związku z tym wykonanie instalacji elektrycznej w pomieszczeniu piwnicznym przez właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] i pozostałych instalacji w lokalach mieszkalnych jest bezprzedmiotowe przed organem, nadzoru budowlanego"; natomiast kwestia braku dostępu do pomieszczeń znajdujących się ponad lokalem nr [...] podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym, jak również zagadnienia dotyczące okresowych kontroli budynku, zgodnie z art. 62 ustawy Prawo budowlane, z chwilą uprawomocnienia się decyzji PINB w M. z dnia [...] r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego komina czteroprzewodowego, są bezprzedmiotowe. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. i I. K., podnosząc, że w momencie podjęcia przez organ postępowania wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Skarżący twierdzą, że pominięto całkowicie definicje przebudowy obiektu, pomimo, że z takim pismem wystąpiono w dniu [...] r. oraz, że: "Niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie, że sprawa wykonania kominka w lokalu nr [...] jest rozstrzygnięta decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku. W lokalu nie wykonano kominka na podstawie tego pozwolenia tylko posadowiono piec stałopalny na paliwo stałe na podstawie złożonego zgłoszenia z dnia [...] roku. Przywołany przepis art. 29 ust. 1 pkt. 27, stanowiący podstawę do umorzenia postępowania w sprawie kominków, dotyczy instalacji cieplnej wewnątrz budynku, a nie urządzeń grzewczych w tym. budynku". Odwołujący się twierdzą, iż organ powiatowy nie wypowiedział się w przedmiocie wykonanej nadbudowy przewodu kominowego rurą stalową obsługującą piec kominkowy w lokalu nr [...] oraz piec gazowy usytuowany w łazience lokalu nr [...], jak również nie oceniono, czy montując wkład kominowy o średnicy mniejszej niż [...] cm w przewodzie kominowym o wymiarach [...] cm nie zostały naruszone przepisy § 145 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Małżonkowie K. podkreślili, że w ich mieszkaniu w trakcie tak nadbudowanego przewodu kominowego wystąpiły smoliste wykwity. Ponadto, ich zdaniem, zamurowanie okien w pomieszczeniu łazienki na parterze i poddaszu budynku nie zostało załatwione decyzją z dnia [...] r., gdyż decyzja ta dotyczy budowy docieplenia ścian zewnętrznych oraz wymiany stolarki okiennej na PCV, "w decyzji nr [...] z dnia [...] roku udzielono pozwolenia na przebudowę jednego pomieszczenia strychowego znajdującego się w poziomie mieszkania nr [...]. Zakres robót określony był w projekcie budowlanym dołączonym do pozwolenia. Pozwolenie powyższe nie dotyczy przebudowy całego poddasza, jak podano w uzasadnieniu decyzji, tylko jednego nieużytkowanego pomieszczenia. Pominięto fakt, że przebudowy dokonano niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, zamiast projektowanej wysokości pomieszczenia rzeczywista jego wysokość wynosi o 10 cm mniej. Przy przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...], dokonanej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę numer [...], a ocenionej według aktualnego stanu prawnego, nie są spełnione warunki techniczne w zakresie wysokości pomieszczeń i ich doświetlenia jakie przepisy przewidują dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. ZWINB po rozpatrzeniu odwołania od decyzji, w oparciu o akta uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego zajęcie stanowiska w sprawie przez organ prowadzący postępowanie. Organ II instancji przede wszystkim wskazał, iż ze względu na czas wszczęcia przedmiotowego postępowania, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane w ich brzmieniu sprzed zmiany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. włącznie, co oznacza, że część robót budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem, których wykonanie obecnie nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani też uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wymaga przeprowadzenia postępowań legalizacyjnych. Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego, organ powiatowy kilkakrotnie przeprowadzał oględziny lokali mieszkalnych numer [...] przy ul. [...] w C., jednak bardzo szczątkowo udokumentował zakres robót budowlanych, które objął niniejszym postępowaniem administracyjnym. Ustalono, że w mieszkaniach nr [...] znajduje się "piecokominek" albo "piec kominowy" oraz, że w piwnicy przedmiotowego budynku jest instalacja elektryczna, w żadnym protokole oględzin nie odniósł się do kwestii zamurowanych okien na parterze i poddaszu budynku, zmiany lokalizacji ścianek działowych w mieszkaniach numer [...] wykonania oględzin adaptacji pomieszczenia strychowego na pokój w lokalu mieszkalnym nr [...]. Ponadto organ powiatowy załatwił sprawę wszystkich robót budowlanych jedną decyzją administracyjną, niezależnie od tego, że dotyczą one poszczególnych lokali mieszkalnych, czy części wspólnych budynku. Ponadto ZWINB zwrócił uwagę na fakt, iż postępowanie dotyczące utrzymania obiektów budowlanych jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania dotyczącego wykonanych robót budowlanych, zatem wypowiedzenie się przez organ I instancji w pkt 8 sentencji zaskarżonej decyzji, w przedmiocie kontroli okresowych wynikających z art. 62 ustawy Prawo budowlane, nie powinno mieć miejsca w rozstrzygnięciu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził w podsumowaniu, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy ponownie przeanalizować dokumentację dotyczącą uzyskanych przez inwestorów pozwoleń na budowę bądź dokonanych zgłoszeń i sprawdzić, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z tymi pozwoleniami i zgłoszeniami, przy czym uwzględnić należy ww. stan prawny ustawy Prawo budowlane sprzed zmiany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). W szczególności ZWINB zwrócił uwagę na to, że wbrew twierdzeniom organu powiatowego, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Starostę Powiatu C. nr [...], z dnia [...] r., nie obejmuje swoim zakresem zamurowania okien na parterze i poddaszu budynku, a jej przedmiotem jest budowa docieplenia ścian zewnętrznych wraz ze zmianą kolorystyki elewacji budynku oraz wymianą stolarki okiennej drewnianej na PCV w przedmiotowym budynku. Jednak do materiału dowodowego nie załączono projektu budowlanego ww. decyzji zatem organ odwoławczy nie ma możliwości szczegółowego przeanalizowania zagadnienia dotyczącego zamurowanych okien, które ewentualnie mogłyby być poruszane w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. ZWINB wskazał nadto na konieczność przeanalizowania kwestii kominków w mieszkaniach nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] w C.. Materiał dowodowy sprawy zawiera decyzję Starosty [...] nr [...], z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla J. i B. D., obejmującą budowę wewnętrznej instalacji gazowej, centralnego ogrzewania i kominka na opał stały w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w C.. Organ powiatowy w protokole kontroli opisał, że w ww. mieszkaniach istnieją "piecokominek" albo "piec kominowy", zaś zgodnie z sentencją decyzji orzekł w przedmiocie kominka. Z ww. pozwolenia na budowę wyraźnie wynika, że inwestor uzyskał możliwość budowy kominka w swoim mieszkaniu. Odwołujący się podnieśli natomiast, że inwestor w mieszkaniu nr [...] wybudował "piec stałopalny" na paliwo stałe. Zatem, ponownie dokonując oględzin, organ powiatowy powinien ustalić rodzaj urządzenia grzewczego zainstalowanego (wykonanego) w mieszkaniu nr [...], tj. ustalić czy wykonany został kominek czy inny piec lub inne urządzenie grzewcze na paliwo stałe, (w szczególności mogące wpłynąć na obciążenie stropu) i zająć stanowisko czy jest to zgodne z uzyskanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r., czy też, jak twierdzi odwołujący się – dokonanym zgłoszeniem z dnia [...] r. Odnośnie do wykonania kominka w mieszkaniu nr [...], brak jest dokumentacji w aktach sprawy w tym zakresie. Organ powiatowy, ponownie rozpatrując sprawę, w zakresie kominków w mieszkaniach nr [...], powinien również przeanalizować przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w szczególności rozdział 5 (§ 145 ust. 1) i 6 dotyczące przewodów kominowych i wentylacji, i dokonać oceny sytuacji, o której wspomina odwołujący się od decyzji, dotyczącej zamontowania wkładu kominowego o średnicy mniejszej niż 15 cm w przewodzie kominowym, co mogło spowodować smoliste wykwity w jego mieszkaniu. Przepisy ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowią, że na budowę kominka wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powiatowy, powinien dokonać oględzin i przeanalizować zakres robót wykonanych w mieszkaniu nr [...], które wykonane zostały na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., obejmującej przebudowę istniejącego poddasza nieużytkowego w celu powiększenia powierzchni istniejącego lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku mieszkalnym nr [...], położonym w C. przy ul. [...] na działce o nr. ewid. [...] oraz pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. Zgodnie z twierdzeniem odwołującego się przebudowy dokonano niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, natomiast z uwagi na brak w materiale dowodowym tutejszy organ nie ma możliwości odniesienia się do tych zarzutów. Z projektu budowlanego, będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r., wynika, że tylko jedno pomieszczenie strychowe, o powierzchni [...] m2 , miało zostać przebudowane na pokój, natomiast roboty wykończeniowe polegać miały na obłożeniu stropu i ścian płytą [...] wykonaniu robót malarskich oraz położeniu "deski na podłogę", natomiast nie jest wiadomym jaki faktycznie zakres robót został wykonany. Odnosząc się do punktu 3 i 4 sentencji decyzji, dotyczących zmiany lokalizacji ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...] i nr [...], organ zwrócił uwagę na fakt, iż organ powiatowy nie przeprowadził oględzin w powyższym zakresie, w decyzji odniósł się tylko do ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...], powołując się na dokonane zgłoszenie z dnia [...] r., natomiast nie odniósł się w ogóle i nie uzasadnił swojego stanowiska odnośnie do zmiany układu ścianek działowych w mieszkaniu nr [...]. Zatem wyjaśnić należy zmianę układu ścianek działowych w mieszkaniu nr [...], jak również kwestię wykonania instalacji elektrycznej w pomieszczeniu piwnicznym, uwzględniając, co do zasady, przepisy ustawy Prawo budowlane, obowiązujące do dnia [...] r. włącznie, z uwagi na czas wszczęcia przedmiotowego postępowania. Odnosząc się zaś do punktu 7 sentencji zaskarżonej decyzji, tj. braku dostępu do pomieszczeń znajdujących się nad lokalem mieszkalnym numer [...], i wskazania w uzasadnieniu, że "rozpatrywanie wniosku w zakresie braku dostępu do pomieszczeń znajdujących się nad lokalem mieszkalnym nr [...], nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie powstałych sporów następuje na podstawie przepisów Kodeks cywilny", organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego w tym zakresie. ZWINB stwierdził, że organ powiatowy ponownie przeprowadzając postępowanie powinien uzupełnić materiał dowodowy - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji i zająć ponowne stanowisko w przedmiocie wykonanych robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania. ZWINB pouczył również o obowiązku informowania stron o treści art. 10 k.p.a. [...] i W. M. wnieśli sprzeciw od decyzji ZWINB z dnia [...] r. domagając się jej uchylenia oraz ukarania organu za błędne wydanie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili, że: - wskazane uchybienia pierwszej instancji oraz zakres okoliczności, które nakazano wyjaśnić, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organ drugiej instancji mógł samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, - błąd pierwszej instancji nie dotyczył procedur, a sprowadzał się do naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie zaś takiego naruszenia prawa przez pierwszą instancję nie było i jej interpretacja prawa materialnego jest prawidłowa. Takie stanowisko oparte zostało na fakcie zmiany zapisów prawa budowlanego w trakcie prowadzenia postępowania przez organ, w wyniku którego roboty budowlane rozpatrywane w sprawie nie wymagają w obecnym stanie prawnym pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia robót budowlanych. Dla strony wnoszącej sprzeciw takie stanowisko jest oczywiste, zgodne z prawem oraz poparte orzecznictwem sądów. ZWINB uchylając decyzję oparł się na błędnym stanowisku, iż: "uwzględnić należy ww. stan prawny ustawy Prawo budowlane sprzed zmiany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r." Takie stanowisko jest – zdaniem skarżących – niedopuszczalne. Organ wydający decyzję jest zobowiązany do uwzględnia stanu prawnego w dniu wydania decyzji, a nie w dniu wszczęcia sprawy. Niedopuszczalne jest również prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do czynności, które w obowiązujących przepisach nie są regulowane przez prawo budowlane, zaś orzekanie w sprawie nie może opierać się na przepisach nie obowiązujących w chwili wydania decyzji. Zatem wskazane uchybienia pierwszej instancji oraz zakres okoliczności, które nakazano wyjaśnić, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i w tej sytuacji prawnej organ drugiej instancji mógł samodzielnie wydać decyzję w sprawie. Skarżący ponieśli, że przedmiotowa sprawa ma swój początek w postanowieniu z dnia [...] roku znak [...] – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o powierzenie sprawy dla Inspektoratu z M. z uwagi na wyłączenie się z postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. I. K., który jest stroną w postępowaniu, /dane te błędnie określono w uzasadnieniu drugiej instancji na datę [...] oraz podano inny nr sprawy/. W ocenie skarżących, gdy stroną w postępowaniu jest nie szeregowy urzędnik Inspektoratu Budowlanego, prowadzenie przez tak długi czas postępowania jest zastanawiające. Dlatego też uchylanie się Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od zakończenia postępowania i wydania decyzji jest niejednoznaczne. Tak długi okres prowadzenia postępowania i notoryczne przeciąganie zakończenia sprawy uważamy za nękanie mieszkańców lokalu. Osiem lat kontroli i wymiany służbowej korespondencji i w dalszym ciągu brak możliwości zakończenia sprawy uzasadnia wniosek o ukaranie organu grzywną za błędne wydanie decyzji. ZWINB w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja ZWINB z dnia [...] r., mocą której organ ten uchylił decyzję PINB w M. z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, składającym się z [...] lokali mieszkalnych, znajdującym się w C. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] obręb 3. C.. Zakres postępowania organ ustalił następująco: 1. wykonanie kominka w lokalu mieszkalnym nr [...], 2. zamurowanie okna w pomieszczeniu łazienki na parterze budynku, 3. zmiana lokalizacji ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...], 4. zmiana układu ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nr [...], 5. wykonanie adaptacji pomieszczenia strychowego na pokój w lokalu mieszkalnym nr [...], 6. wykonanie instalacji elektrycznej w pomieszczeniu piwnicznym przez właściciela lokalu mieszkalnego numer [...], oraz 7. brak dostępu do pomieszczeń znajdujących się nad lokalem mieszkalnym numer [...], 8. poddawanie przez współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego okresowym kontrolom wynikającym z art. 62 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja ZWINB została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu u.z.k.p.a. podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozpatrywanej sprawie należy się zgodzić z poglądem ZWINB, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji PINB uznał, że decyzja tego organu z dnia 18 maja 2018 r. została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co skutkowało naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z pismem PINB z dnia 5 października 2017 r. skierowanym do skarżących, zakres postępowania w niniejszej sprawie określiło postanowienie ZWINB z dnia [...] Z treści tego postanowienia wynika, że postępowanie dotyczy niezgodnego z prawem wykonania robót budowlanych przez współwłaścicieli budynku nr [...] przy ul. [...] w C., związanych z przebudową lokali mieszkalnych. Celem tego postępowania było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych mających wpływ na części wspólne budynku. ZWINB ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniesionego przez K. i I. K. odwołania od decyzji PINB w M. umarzającej postępowanie w sprawie, zwrócił uwagę na kwestię rozpoznania przez organ I instancji jedną decyzją wszystkich przeprowadzonych robót budowlanych niezależnie od tego, czy dotyczą one poszczególnych lokali mieszkalnych, czy też części wspólnych budynku. Jest to zdaniem Sądu o tyle istotna uwaga, że zakres postępowania został określony jako wpływ dokonanych przebudów, które wykonano w poszczególnych lokalach przez ich współwłaścicieli, na części wspólne budynku. Tylko zatem na tej kwestii organ winien skupić swoją uwagę poprzez prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, by następnie wydać rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującym prawem. Tymczasem stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, a to za sprawą poważnych braków w postępowaniu dowodowym, przez co ocena zebranych dowodów była pobieżna i niepełna, zaś organ powiatowy przedwcześnie umorzył postępowanie w sprawie. ZWINB prawidłowo zwrócił uwagę na konieczność wyłączenia z postępowania kwestii dotyczących utrzymania obiektu budowlanego jak i kwestii mających charakter cywilnoprawny (dostęp do pomieszczeń znajdujących się nad lokalem nr [...]). Brak pełnej dokumentacji budowlanej ("PINB szczątkowo udokumentował zakres robót") nie pozwolił organowi na dokonanie oceny legalności wykonania robót budowlanych dotyczących m.in. zamurowanego okna na parterze budynku i na poddaszu, zmiany lokalizacji ścianek działowych, adaptacji pomieszczenia strychowego na pokój w lokalu nr [...], instalacji elektrycznej w piwnicy, czy "piecokominków" lub "pieców kominowych" w lokalach nr [...] Skoro w rozpoznawanej sprawie rzeczą organu było ustalenie, czy roboty budowlane zostały wykonane legalnie, czy w warunkach samowoli budowlanej, to ZWINB (a uprzednio PINB) winny dysponować pełną dokumentacją budowlaną dotyczącą bądź to wydanych pozwoleń na budowę, bądź też zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych. Dopiero analiza tej dokumentacji w zestawieniu z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin oraz obowiązującymi przepisami prawa pozwoli organowi na ocenę legalności wykonanych robót budowlanych w kontekście ich wpływu na części wspólne budynku. Organ przeprowadzając postępowanie według wytycznych zawartych w decyzji ZWINB z dnia [...] r. nie może tracić z pola widzenia jego zakresu, na co wyżej Sąd już zwrócił uwagę. Odnosząc się do kwestii prawidłowości wydania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem PINB wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, gdyż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zgromadził pełnej dokumentacji budowlanej. ZWINB zasadnie przyjął, że w sprawie brak jest dowodów przesądzających, czy dokonane przebudowy są efektem samowoli budowlanej, czy też legalnego działania współwłaścicieli budynku. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie przyjął, że materiał dowodowy, na jakim oparte zostało rozstrzygnięcie organu I instancji, był niekompletny. Niekompletny materiał dowodowy nie może zaś stanowić podstawy prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko dokładnie ustalony stan faktyczny może być podstawą do zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego i procesowego. Zawarte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki: NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1273/16, WSA w Krakowie z 17 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1351/12, WSA w Lublinie z 31 stycznia 2018 r., II SA/Lu 12/18). Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a. Gwarantuje ona dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ odwoławczy. Przepis powyższy realizuje i konkretyzuje wyrażone w art. 78 Konstytucji RP prawo strony każdego postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, a zatem w istocie na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronom umożliwiono udział. Chodzi zatem o to, aby merytoryczne postępowanie zostało przeprowadzone dwukrotnie, tzn. by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i wnikliwy przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10). Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od powyższej zasady. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne, jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tzn. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Respektowanie przez organ odwoławczy zasadniczego obowiązku, jakim jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, nie może jednak prowadzić do sytuacji, w której organ ten będzie zastępował organ I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17). W rozpatrywanej sprawie stwierdzone przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania dowodowego w kwestii tak ważnej, jak legalność wykonania elementów, których dotyczyła decyzja pierwszoinstancyjna. Jest to okoliczność tak istotna w sprawie, że determinuje wybór właściwego trybu postępowania, a w konsekwencji podstawę materialnoprawną i treść rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy również, że samowolę budowlaną ocenia się według przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia z zastosowaniem reguł wynikających z przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Z uwagi na brak zastrzeżeń co do zgodności z prawem oraz prawidłowości zaskarżonej decyzji kasacyjnej ZWINB należało - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - sprzeciw oddalić.