II SA/Sz 832/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi K. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę K. i R. J. wystąpili do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym S. , o przeznaczeniu magazynowo-garażowym z niezbędną infrastrukturą techniczną na budynek garażowo-magazynowo-usługowo-biurowy. We wniosku wskazali, że zmianie nie ulegnie sposób zagospodarowania terenu oraz gabaryty budynku. Poszerzenie funkcji o zakres usługowo - biurowy ma umożliwić prowadzenie działalności polegającej na obsłudze technicznej pojazdów mechanicznych. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy K. ustalił na rzecz K. i R. J. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego o przeznaczeniu magazynowo- garażowym, na części działki nr [...] obręb ewidencyjny S. , o powierzchni [...] m2. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli J. i S. S., strony postępowania. W odwołaniu nie wyrazili zgody na prowadzenie działalności o wskazanym zakresie. Ponieśli, że warsztat naprawy torów, czynny 24 godziny na dobę, jest działalnością uciążliwą. Wskazali, że teren inwestycji jest działką rolną, zarzucili błędy w sporządzonej analizie urbanistycznej: - bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji to budynek mieszkalny na działce nr [...] i budynek mieszkalny na działce nr [...] (a nie jak w analizie działka nr [...] i [...]); - budynek na działce nr [...] jest wyłącznie budynkiem mieszkalnym (nie mieszkalno- usługowym); - na działce nr [...] jest prowadzona nielegalna działalność gospodarcza- sposób użytkowania tego budynku nie uległ formalnie zmianie; - właściciel działki nr [...] nie powiadomił odwołujących się o zmianie sposobu użytkowania budynku. Podnieśli także, że w budynku objętym wnioskiem już jest prowadzona naprawa samochodów. Wskazali, że droga gminna nr [...] i [...] nie jest przystosowana do poruszania się po niej pojazdów powyżej 10 ton. Wskazana działalność, w ocenie odwołujących, pogorszy warunki użytkowania nieruchomości sąsiednich, gdyż działka nr [...] znajduje się między budynkami mieszkalnymi i działalność transportowo- warsztatowa kłóci się z istniejącą zabudową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. decyzją z dnia [...] r., numer [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej "u.p.z.p.", po rozpoznaniu odwołania J. S. i S. S., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym - jest wszczynane i prowadzone tylko i wyłącznie na wniosek inwestora, który samodzielnie we wniosku określa zarówno charakterystykę inwestycji, jak też wskazuje teren inwestycji (art 52 ust. 2 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inwestora. W przedmiotowej sprawie inwestorzy we wniosku wskazali cały obszar działki nr [...], a na załączonej mapie zakreślili budynek, którego zmiany sposobu użytkowania dochodzą. W toku postępowania swojego wniosku nie zmieniali, zatem zaskarżona decyzja dotycząca jedynie części działki o powierzchni [...] m2 odnosi się do innego terenu niż wskazany przez wnioskodawców. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza wydanie decyzji pozytywnej. Kolegium stwierdziło, że w części opisowej analizy urbanistycznej autor opracowania wskazał, że warunek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy K. wskazał, że budynek gospodarczy objęty wnioskiem inwestorów zlokalizowany jest na wyłączonej z produkcji rolnej części działki nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, dokonując ponownej analizy wskazanej kwestii, należy poddać w wątpliwość ustalenia organu pierwszej instancji. Jak wynika z oznaczeń mapy będącej załącznikiem graficznym do analizy urbanistycznej (mapa niewiadomego pochodzenia i skali), działka nr [...] to grunt oznaczony w części symbolem R, a w części symbolem Br-R. Jednakże obydwa te symbole wskazują na grunty rolne działki nr [...]. Symbol R oznacza grunty orne, natomiast symbol Br oznacza grunty rolne zabudowane (§ 68 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. z 2016 r., poz. 1034). Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się (załącznik nr 6 do ww. rozporządzenia): 1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych; 2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki; 3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. 2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także: 1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki; 2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909,1338 i 1695 oraz z 2016 r. poz. 904). Obecnie budynek objęty wnioskiem jest budynkiem związanym z działalnością rolniczą (tak wynika z zapisu ewidencyjnego), natomiast projektowana funkcja budynku wynikająca z wniosku inwestorów zmienia przeznaczenie rolne gruntu. Z dniem 26 maja 2013 r., nowelą z dnia 8 marca 2013 r, (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), zmieniono art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwości odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. Z dniem 10 października 2015 r. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych uległa kolejnej zmianie. Został dodany przepis art. 7 ust. 2a, który określił warunki uprawniające do odstąpienia od obowiązku uzyskania zgody na tzw. odrolnienie na zasadzie wyjątku. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. poddało w wątpliwość również ustalenia analizy urbanistycznej. I tak, w analizie autor opracowania wskazał, że w obszarze analizowanym funkcja usługowo - biurowa występuje na działce nr [...] i [...]. Jak wynika z oznaczeń mapy będącej załącznikiem graficznym do analizy urbanistycznej, działka nr [...] to grunt oznaczony symbolem R, a działka nr [...] to grunt oznaczony symbolem B-R. Symbol R wskazuje na grunt rolny (orny), natomiast brak jest odniesienia w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków dla symbolu B-R. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyjął funkcję usługowo-biurową budynków na tych działkach, wbrew danym ewidencyjnym ujawnionym na mapie. Organ pierwszej instancji w chwili obecnej przedwcześnie więc uznał, że wskazane działki nawiązują funkcją do inwestycji wnioskowanej. Podsumowując, rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że wydanie decyzji pozytywnej, ustalającej warunki zabudowy, jest przedwczesne. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Celem ustalenia i udokumentowania przeznaczenia działek nr: [...], [...], [...], zaskarżoną decyzję uchylono. Ponadto organ odwoławczy sygnalizuje, że graficzna część analizy urbanistycznej jest wykonana na nieprawidłowym podkładzie mapowym (kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), nieprawidłowość ta również powinna być naprawiona. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. J. i R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucili: I. Obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia charakteru prawnego działek nr [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym gruntów S. , Gmina K., podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy prawnej w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym każe przyjąć wniosek przeciwny. II. Obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż budynek gospodarczy objęty wnioskiem, położony na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym gruntów S. , Gmina K. - jest związany z działalnością rolniczą, a projektowana funkcja budynku zmienia przeznaczenie rolne gruntu, co implikuje ze sobą konieczność uzyskania zezwoleń, o których mowa w ww. przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podczas, gdy grunt ten został na trwałe wyłączony z produkcji rolnej na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...], a zatem teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. III. Obrazę przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 80 K.p.a., przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji przez organ I instancji, w tym również bezpodstawnego przyjęcia, iż w toku postępowania przed organem I instancji nie dokonano ustaleń przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] oraz, że wątpliwe są ustalenia organu I instancji, iż budynek gospodarczy objęty wnioskiem skarżących zlokalizowany jest na wyłączonej z produkcji rolnej części działki nr [...], tym samym całkowicie pomijając będącą w obrocie prawnym ostateczną i prawomocną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...] zezwalającej skarżącym na trwałe wyłączenie tego terenu z produkcji rolnej oraz analizę urbanistyczną znajdująca się w aktach sprawy; niewłaściwe i dowolne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji odnosi się do innego terenu niż wskazany przez skarżących we wniosku, w sytuacji, gdy analiza materiału dowodowego wskazuje, iż wnioskodawcy w toku prowadzonej w postępowaniu z organem korespondencji wskazali na mapie graficznej obszar objęty wnioskiem, co organ I instancji uwzględnił przy wydawaniu decyzji o czym świadczy jednoznaczne brzmienie komparycji decyzji wskazujące, iż ustalone warunki zabudowy dotyczą wnioskowanego terenu inwestycyjnego oznaczonego na załączniku graficznym do decyzji - kopii mapy zasadniczej w skali 1/500 - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, czyniąc to w sposób kompletny i wyczerpujący. W szczególności nie są zasadne zarzuty organu kierowane pod adresem sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne ku temu uprawnienia wymagane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a podstawę faktyczną ustaleń architekta w zakresie analizy obszaru - stanowiła kopia w skali 1/1000 mapy cyfrowej z bazy graficznej z operatu ewidencji gruntów i budynków, udostępnionej przez Starostę [...] umową z dnia [...] r. (vide: pkt 1 ww. dokumentu). Zastosowana skala mapy odpowiada również treści art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., który stanowi, iż "określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". Notabene, przedmiotowy dokument nie jest jedyną mapą znajdującą się w aktach sprawy i będącą przedmiotem oceny organu. Stosowne dokumenty kartograficzne znajdują się również m.in. w załącznikach projektów projektowanych decyzji. W świetle powyższego, zdaniem skarżących, nie są zasadne zastrzeżenia SKO w S., wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące właśnie prawidłowości zgromadzonych dokumentów kartograficznych. Ponadto skarżący stwierdzili, że architekt - jako podmiot profesjonalny - podjął wszelkie niezbędne czynności ku weryfikacji sporządzonej przez siebie analizy. Tym samym, skoro sporządzona analiza urbanistyczna była jasna i rzetelna oraz sporządzona była zgodnie ze sztuką, w tym odpowiadała prawu, uwzględniając przy tym - na podstawie posiadanych danych i dokumentów - stan prawny i faktyczny gruntów zajętych pod budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...], to organ wydający decyzję w pierwszej instancji w sposób prawidłowy oparł swoje ustalenia w sprawie na ww. analizie, skutkujące wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla skarżących. Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w skardze podali, że w części opisowej analizy urbanistycznej autor opracowania wskazał, że warunek zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie dotyczy przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu decyzji nr [...] Wójt Gminy K. również wskazał, że budynek objęty wnioskiem inwestorów zlokalizowany jest na wyłączonej z produkcji rolnej części działki nr [...]. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w toku rozpatrywania sprawy przez Kolegium, choć organ drugiej instancji dysponował istniejącymi w obiegu prawnym decyzjami administracyjnymi, które potwierdzają ustalenia analizy planistycznej oraz Wójta Gminy K. - o czym szerzej poniżej. W tym miejscu skarżący wyjaśnili, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...] organ po rozpatrzeniu wniosku K. i R. J. z dnia [...] r. - orzekł zezwolić skarżącym na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej [...] ha gruntów ornych klasy Illb stanowiących część działki nr [...] o całkowitej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym gruntów S. , w gminie K., ustalił opłaty należne z tego tytułu oraz zobowiązał wnioskodawców do niezwłocznego pisemnego poinformowania Starosty [...] o terminie rozpoczęcia realizacji świadczenia inwestycji, tj. o dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Termin ten został w późniejszym czasie oznaczony przez skarżących jako [...] r. Wniosek ten został złożony w związku z planowaną inwestycją polegającą na budowie budynku gospodarczego o przeznaczeniu garażowo-magazynowym z niezbędną infrastrukturą techniczną. Skarżący wskazali, iż jest to ten sam budynek, który był przedmiotem rzeczonego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, poprzez rozszerzenie sposobu jego użytkowania o funkcje usługowo-biurowe. Przede wszystkim jednak, istotną dla niniejszego postępowania jest kwestia wyjaśnienia charakteru prawnego wpisu w ewidencji gruntów, gdyż to właśnie ta kwestia legła u podstaw wątpliwości SKO w S., opisanych na wstępie, a wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oceniając prawne znaczenie wpisu w ewidencji gruntów, należy odwołać się do definicji ustawowych. W art. 2 pkt 8 ustawy 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015 r., poz. 520) definiuje się ewidencję gruntów jako "system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami". Z tego unormowania trudno byłoby wywieźć konstytutywny charakter wpisu w ewidencji gruntu. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem szczególne znaczenie wpisu w ewidencji gruntów w danym postępowaniu ustawodawca przewidział wprost w ustawie. Nie sposób nie zauważyć, że postępowania w sprawie warunków zabudowy w tej regulacji nie wymieniono. Jest to zaś z pewnością postępowanie odrębne od planowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, stanowisko to potwierdza też judykatura i tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. (II SA/G1 335/14, LEX nr 1519827) stwierdził, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wpis w ewidencji gruntów dotyczący rodzaju użytku gruntowego był rozstrzygający w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie w wyroku z dnia 15 maja 2014 I OSK 2566/12(LEX nr 1586061), NSA wskazał na informacyjny i deklaratoryjny charakter zapisu w ewidencji gruntów i budynków. Uznać też należy, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia charakteru gruntu na podstawie innych niż wpis dokumentów w toku postępowania o warunki zabudowy (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2015 r. sygn. II SA/Łd 538/15.). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżący wskazali, że wątpliwości organu drugiej instancji w przedmiocie ustalenia i udokumentowania przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] były nieprawidłowe, jako że oparto je wyłącznie o porównanie danych z ewidencji gruntów, które w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mają charakteru rozstrzygającego. Idąc dalej, w oparciu o zebrany w pierwszej instancji materiał dowodowy należy uznać, że zostały wypełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p., co przy właściwej wykładni tego przepisu umożliwiałoby utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył. Podstawę wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. – z urzędu lub na wniosek stron, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiły podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygnięcie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez sąd obejmuje zbadanie, czy w sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za zastosowaniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzić należy, że orzeczenie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., znajduje więc zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, natomiast usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 K.p.a. Z taką więc sytuacją mamy do czynienia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ponieważ w takich okolicznościach wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do istotnych uchybień natury proceduralnej. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona. Organ odwoławczy bowiem co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2804/14). Badając sprawę w przedstawionym powyżej zakresie sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji jest bowiem niepełne i wymaga uzupełnienia w dużym zakresie, przy czym część tego postępowania dotyczy bezpośrednio analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do przeprowadzenia której, zobowiązany jest organ I instancji. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności należy zgodzić się z Kolegium, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wskazali jako miejsce lokalizacji inwestycji całą działkę nr [...], obręb S., gm. K.. Pomimo braku zmiany wniosku, wydana przez Wójta Gminy K. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego wskazuje, iż dotyczy tylko części działki o powierzchni [...] m2. Skarżący co prawda podnoszą, że wyrażali taką zgodę, ale w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego zmianę wniosku o wydanie decyzji. Postępowanie administracyjne o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, w którym wnioskodawca zobowiązany jest określić, między innymi, granice terenu objętego wnioskiem (art. 52 ust. 2 u.p.z.p.). Skoro organ I instancji nie wydał decyzji zgodnie z wnioskiem strony, decyzja taka nie mogła pozostać w obrocie prawnym. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek dowodu, który miałby potwierdzać zmianę przeznaczenia gruntów rolnych – części działki nr [...] – z produkcji rolnej, podczas, gdy zasadą jest, że wszystkie dowody winny być zgromadzone w aktach sprawy administracyjnej. Za niewystarczające i niepełne należy uznać stwierdzenia w tym zakresie zawarte w analizie i decyzji. W tym miejscu sąd zauważa, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla danej inwestycji. Decyzja ta "zastępuje" ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, a więc stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, jednakże zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu, a więc także przeciwko treści ewidencji. Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588): 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. 4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W tym kontekście sąd stwierdza, że mapa, która stanowi załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy, spełnia wymagania § 9 ww. rozporządzenia, natomiast mapa będąca załącznikiem do analizy wymogów tych nie spełnia (brak dowodu przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego oraz skali mapy). Wątpliwości sądu dotyczą wymogu kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym i stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd pragnie zauważyć, że o funkcji obiektu budowlanego nie przesądzają dane zawarte w ewidencji gruntu, ale faktyczne wykorzystanie obiektu, o ile wykonywane jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ukształtowany już pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu. Ważnym jest, by nowa zabudowa nie kolidowała w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie naruszała szeroko rozumianego ładu przestrzennego (np. wyroki WSA: II SA/Gd 200/17, II SA/Go 206/17). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.