II SA/Sz 833/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta S. odmówił stwierdzenia, że z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] i prawo własności posadowionego na niej budynku nabyło Prywatne Przedsiębiorstwo "D", będące następcą prawnym Państwowego Przedsiębiorstwa "D" w S. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość wraz z wybudowanym na niej budynkiem była wykorzystywana na podstawie umowy najmu z dnia 10 stycznia 1972 r. i kolejnej umowy najmu z dnia 18 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwo "D" korzystało z obiektu jako najemca lokalu użytkowego, a nie jako zarządca nieruchomości, stąd przekonanie organu I instancji o braku podstaw do nabycia wspomnianych praw. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodło Prywatne Przedsiębiorstwo ".D". Strona wskazała na braki w ocenie dowodów pisemnych zgromadzonych w sprawie. Rozpoznając w dniu 19 sierpnia 2014 r. odwołanie, decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało przy tym na konieczność wszechstronnego zbadania w szczególności następujących dokumentów: pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 13 marca 1971 r., w którym Państwowe Przedsiębiorstwo "D" zostało powiadomione o wysokości rocznych opłat za użytkowanie oraz umowy najmu z 1972 r., w której określono czynsz za najem obiektu oraz wspominane w piśmie z marca 1971 r. opłaty za użytkowanie terenu. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji wyjaśnienie, czy intencją stron było zawarcie umowy najmu, czy też przekazanie terenu w użytkowanie Państwowemu Przedsiębiorstwu "D". Organ odwoławczy zalecił także wzięcie pod uwagę argumentów strony skarżącej co do ewolucji jakiej podlegały pojęcia zarząd i użytkowanie gruntów. Prezydent Miasta S., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - na podstawie 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności posadowionego na niej budynku. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że dokumenty zgromadzone w sprawie przemawiają przeciwko przyjęciu, iż skarżące Przedsiębiorstwo było zarządcą eksploatowanej przez siebie nieruchomości. Prezydent wskazał ponadto, że strona skarżąca nie występowała z wnioskiem o ustanowienie go zarządcą nieruchomości, czy wedle ówczesnej nomenklatury jej użytkownikiem lub administratorem. Uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 13 grudnia 1968 r. zatwierdzała budowę ośrodka handlowo-usługowego, określała jej koszty oraz ustalała wstępne zapotrzebowanie na powierzchnię użytkową dla poszczególnych inwestorów. W ocenie organu I instancji, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w których stosowano określenia "użytkownik", "zarząd", bądź też zawierające zapisy na temat opłat za użytkowanie, nie potwierdzają uprawnienia strony do nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr 214 oraz własności posadowionego na niej budynku. Od decyzji Prezydenta, ponownie odwołanie wywiodło Prywatne Przedsiębiorstwo "D"., kwestionując zaniechanie lub sposób oceny zgromadzonych przez organ I instancji dowodów w sprawie. Strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego ww. działki gruntu oraz własności wzniesionego na niej budynku pawilonu handlowego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 maja 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prywatnego Przedsiębiorstwa "D" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że tej sprawie zbadane zostały w szczególności następujące dokumenty. Po pierwsze, uchwała nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 13 grudnia 1968 r. Akt ten zatwierdzał budowę ośrodka handlowo-usługowego, określał jej koszty, ustalał wspólnych użytkowników nieruchomości oraz wstępne zapotrzebowanie na powierzchnię użytkową dla poszczególnych inwestorów. Powyższa uchwała zobowiązywała także Rejonową Dyrekcję Inwestycji Miejskich (dalej "RDIM") do zawierania umów z użytkownikami w przedmiocie wielkości udziałów w kosztach budowy. W ocenie organu odwoławczego, nie można uznać jednak tego aktu za decyzję o przekazaniu terenu do użytkowania (w zarząd), jak czyni to w odwołaniu pełnomocnik strony skarżącej. Należy natomiast przyjąć, że uchwała ta stanowiła rodzaj ogólnego harmonogramu realizacji. Dopiero dwa lata później, pismem z dnia 10 września 1970 r. RDIM zawiadomiła przyszłych użytkowników, że w dniu 15 października 1970 r. odbędzie się narada w sprawie ustalenia przyszłego użytkownika terenu i jego ewentualnego administratora. Oznacza to, że w dacie 13 grudnia 1968 r., wbrew interpretacji strony skarżącej, nie nastąpiło przekazanie użytkowania terenu, na którym jeszcze w tym momencie nie posadowiono żadnych obiektów do użytkowania. Przemawia za tym także protokół narady z dnia 14 października 1970 r., w którym uczestnicy spotkania w tym PP "D" stwierdzają ukończenie pawilonów oraz dyskutują kwestię wybrania administratora spośród użytkowników. Wskazuje się tam, że sprawa administrowania obiektem albo przez największego z użytkowników, albo przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, będzie uzgodniona przy sporządzaniu umów pomiędzy RDIM, a użytkownikami obiektów. Po drugie, Powiatowy Zarząd Gospodarki Terenowej pismem z dnia 15 grudnia 1970 r. wystąpił do PP "D" o złożenie wniosku w sprawie przejęcia terenu oraz wskazał, że ustala go administratorem przyszłych użytkowników obiektów. Państwowe Przedsiębiorstwo "D" w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 22 grudnia 1970 r. wskazało, że nie otrzymało decyzji o ustanowieniu Rejonowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich administratorem obiektu, a jeśli taką otrzyma, to odwoła się od niej, gdyż nie ma możliwości administrowania terenem. Analiza treści archiwalnej korespondencji poprzednika strony skarżącej z Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, w ocenie Kolegium, świadczy o tym, że PP "D" nie otrzymał decyzji o przejęciu w użytkowanie obiektu oraz o wyznaczeniu go administratorem. Kwestia użytkowania i administrowania terenu oraz obiektów były zatem traktowane odrębnie. Problem administrowania był dalej - wobec sprzeciwu użytkowników - rozważany i w efekcie administratorem terenu został, na podstawie uchwały PRN z dnia 8 listopada 1971 r., Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych. Po trzecie, pismem z 13 marca 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ustaliło PP "D" opłatę roczną za użytkowanie terenu w kwocie [...] złotych. Na opłatę tę składały się opłata z tytułu położenia terenu oraz opłata z tytułu jego uzbrojenia w media. Kolegium nie podzieliło jednak poglądu strony skarżącej, że dokument ten (oznaczony numerem [...]) stanowi de facto decyzję o przekazaniu ww. terenu PP "D" w użytkowanie. Zdaniem organu, podstawa prawna zawiadomienia wskazuje na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach oraz na uchwałę nr XVI 134/62 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Stargardzie Szczecińskim w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej za tereny państwowe oddane w użytkowanie w mieście Stargard. Są to podstawy do naliczenia opłaty, a nie do stwierdzenia przekazania użytkowania terenu. Ponadto, w zawiadomieniu Prezydium wskazuje, że opłata roczna za użytkowanie dotyczy terenu przekazanego uchwałą nr 129/1231/68 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Stargardzie Szczecińskim z 13 grudnia 1968 r. Z tego sformułowania zawiadomienia skarżący "D" wywodzi swoje przekonanie o przekazaniu terenu w użytkowanie, które może być uznane za zarząd uzasadniający nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Kolegium zauważyło, że w pkt 4 zawiadomienia wpisano, że ma ono charakter stały w odniesieniu do terenów przekazanych na mocy przywołanej wyżej decyzji, natomiast w odniesieniu do terenów dotąd nieprzekazanych, w oparciu o ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, i niepomierzonych ma charakter tymczasowy do czasu wydania decyzji w oparciu o pomiary geodezyjne. W ocenie Kolegium, oznacza to, że przekazanie w użytkowanie terenu wymagało także decyzji na podstawie przywołanej ustawy, a taka nie została w sprawie wydana. Organ odwoławczy zauważył dalej, że nie można pominąć istotnej dla sprawy okoliczności zawarcia w dnia 10 stycznia 1972 r. przez strony umowy najmu pawilonu przy ul. [...], w której potwierdzono protokolarne przekazanie obiektu w dniu 31 grudnia 1970 r. W umowie tej strony umówiły się na czynsz najmu, opłaty za ogrzewanie i dostarczanie wody do obiektu oraz za ponoszenie opłaty za użytkowanie terenu określonej w piśmie z dnia 13 marca 1971 r. Płatność tej należności miała być przekazywana przez administratora, tj. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych na rzecz Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami. Umowa była zawarta na czas nieokreślony i wielokrotnie aneksowana. W dniu 18 grudnia 1990 r. dla przedmiotowego obiektu, została zawarta kolejna umowa najmu pomiędzy reprezentującym miasto S. STBS, a Prywatnym Przedsiębiorstwem "D". Konsekwencją jej funkcjonowania jest przyjęcie, że skarżące przedsiębiorstwo użytkuje teren i obiekt przy ul. [...], na podstawie umowy najmu, a nie na podstawie bliżej nieustalonej decyzji o przekazaniu w użytkowanie, czy też w zarząd. Podsumowując, Kolegium podzieliło ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie dokonaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na poglądy wyrażane przez judykaturę w kwestii dowodzenia istnienia zarządu. Powołując się na wyroki WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 560/13 oraz WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1907/10, Kolegium wskazało, że nie sposób uznać za uzasadnione twierdzenia pełnomocnika strony, że pismo nr [...] z dnia 13 marca 1971 r., podpisane przez Kierownika Sekcji Przekazywanych Terenów w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej miało charakter decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, powyższy dokument ma charakter jedynie pisma informacyjnego ("zawiadomienia"), które jak każde inne pismo kierowane do podmiotów zewnętrznych ze swej istoty zwiera wskazanie adresata oraz komórki organizacyjnej w ramach organu administracyjnej opracowującej jego treść (nadawcy). Podstawowe znacznie w zakresie oceny czy ww. dokument ma charakter decyzji administracyjnej - jak twierdzi strona - ma jednak brak wskazania w jego treści podstawy prawnej, dającej uprawnienie do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach innych podmiotów. Nie jest bowiem taką podstawą § 7 ust. 1 rozrządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1962 r. nr 35, poz. 159 ze zm.), odnoszący się jedynie do odpłatności terenu państwowego w użytkowaniu. Taką podstawę stanowić mogłyby przepisy §4-6 ww. rozporządzenia, a w szczególności § 6 ust. 1.1. Organ ten zaznaczył, że w analizowanym piśmie, brak jest także innych elementów decyzji administracyjnej, wymaganych obowiązującą wówczas ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W szczególności decyzja nie zawiera podpisu osoby wykazującej się upoważnieniem do realizacji w imieniu organu administracji władczego działania, pouczenia o możliwości wniesienia odwołania, a ponadto "informacja o wysokości opłaty" w żaden sposób nie odpowiada rozstrzygnięciu o prawach i obowiązkach innego podmiotu, a znamiennym jest przy tym użycie w pkt 4 pisma zwrotu "zawiadomienie niniejsze ma charakter trwały". Niezależnie od powyższego, Kolegium dostrzegło, że Prywatne Przedsiębiorstwo "D" jest następcą prawnym po Przedsiębiorstwie Państwowym "D" w następstwie prywatyzacji bezpośredniej, przeprowadzonej przez organ założycielski, tj. Wojewodę na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 216 ze zm.). Jednym z podstawowych zadań organu założycielskiego przed wydaniem zarządzenia o prywatyzacji i de facto wniesienia przedsiębiorstwa do spółki prawa handlowego, była regulacja stanu prawnego, w tym w szczególności dotyczącego nieruchomości. Powyższe było niezbędne dla rzetelnego przeprowadzenia analizy przedprywatyzacyjnej stanu przedsiębiorstwa, stanowiącej podstawę wyceny, o której mowa w art. 42 ww. ustawy. Taka wycena była podstawą dalszego prowadzenia negocjacji z podmiotem zainteresowanym udziałem w prywatyzacji. Zatem w praktyce przed wydaniem zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej (o którym mowa w art.41 ust. 2 ust. 1 ww. ustawy), organ założycielski był zobligowany do wyegzekwowania od przedsiębiorstwa państwowego uzyskania przezeń wszystkich niezbędnych decyzji uwłaszczeniowych oraz ich odzwierciedlenia w księgach wieczystych. Zdaniem Kolegium, brak uzyskania przez przedsiębiorstwo przed datą prywatyzacji decyzji uwłaszczeniowej i brak jej odzwierciedlenia w księdze wieczystej, potwierdzony jako prawidłowy stan przez dotychczasowego właściciela - Skarb Państwa, utwierdza w przekonaniu, że przedsiębiorstwu państwowemu, mającemu jak twierdzi strona pierwotnie nabyć prawo zarządu, nie był znany fakt nabycia, a dalej wykonywania tego prawa. Powyższe daje się wyjaśnić jedynie w taki sposób, że w rzeczywistości o takie prawo nie zabiegano (składając wniosek), a także go nie uzyskano (uzyskanie stosownej decyzji administracyjnej). W ocenie organu, nie bez znaczenia jest także fakt, że Wojewoda należy do kręgu organów właściwych do wydawania decyzji uwłaszczeniowych, a zatem niewątpliwie dysponuje z urzędu odpowiednią wiedzą niezbędną do należytej weryfikacji uprawnień przedsiębiorstwa państwowego w tym zakresie. Skoro ten sam podmiot jako organ założycielski posiadał także władztwo umożliwiające realizację uprawnień przez przedsiębiorstwo państwowe, to taki brak wskazuje, że także nie stwierdził on takiej okoliczności. Natomiast wywodzenie przez pełnomocnika strony daleko idących skutków z używania w pismach pojęcia "użytkowanie" nie jest uzasadnione w sytuacji, gdy jest to pojęcie w języku polskim wieloznaczne i występuje także jako ograniczone prawo rzeczowe, uregulowane w Kodeksie cywilnym, a także w języku potocznym jako forma korzystania z rzeczy. W świetle powyższego, przywołanie w pismach takiego pojęcia, zdaniem organu, w żadnej mierze nie daje podstaw do przedstawienia tak dalekich i kategorycznych wniosków, jak przedstawiane przez pełnomocnika odwołującej się spółki. Prywatne Przedsiębiorstwo "D" Spółka reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej jako "u.g.n.") poprzez jego niezasadne niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawa własności znajdującego się na nim budynku przez Państwowe Przedsiębiorstwo "D"; b) § 5 ust. 1 w zw. § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami, będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm., dalej jako "rozporządzenie uwłaszczeniowe") poprzez ich niezasadne niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości przysługującego Państwowemu Przedsiębiorstwu "D"; c) art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego (dalej jako "K.c.") poprzez jego niezasadne niezastosowanie polegające na pominięciu jego wskazań przy wykładni dokumentu z dnia 10 stycznia 1972 r. zatytułowanego jako "Umowa najmu", skutkującego dokonaniem jego wykładni w oderwaniu od zamiarów stron i celu czynności. Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w szczególności: a) § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia uwłaszczeniowego w zw. z art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia dowodu z dokumentu urzędowego w postaci pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r., skutkujący dowolną oceną tego dokumentu urzędowego, wyrażającą się w uznaniu, że nie jest on decyzją administracyjną, lecz zwykłym pismem i w związku z tym nie stanowi on dowodu przysługiwania Państwowemu Przedsiębiorstwu "D" prawa zarządu przedmiotową nieruchomością; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez: - zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, tj. niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia środkami dowodowymi dostrzeżonej przez organ II instancji wątpliwości w zakresie upoważnienia do władczego działania osoby, która podpisała się pod zalegającym w aktach niniejszej sprawy pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r., co skutkowało dowolną oceną materiału dowodowego sprawy w związku z jego niepełnością; - brak należytego rozważenia dowodu z dokumentu w postaci protokołu nr 4 z dnia 30 września 1970 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku i eksploatacji Pawilonu Usługowo-Handlowego [...] na Osiedlu [...] oraz pisma Rejonowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich nr [...] z dnia 12 maja 1971 r., skutkujące ich dowolną oceną i przyjęciem, że Państwowe Przedsiębiorstwo "D" nie objęło przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie; c) art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym i dokumentów urzędowych w postaci uchwał Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 grudnia 1968 r. oraz nr [...] z dnia 8 listopada 1971 r., skutkujące dowolną oceną dowodów zgromadzonych w sprawie i przyjęciem, że Państwowemu Przedsiębiorstwu "D" nie przysługiwało prawo użytkowania (zarządu) przedmiotową nieruchomością, a było ono jedynie jej najemcą; d) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony zawartych w odwołaniu z dnia 7 stycznia 2015 r., w szczególności poprzez brak odniesienia się do wskazywanych w odwołaniu twierdzeń dotyczących umowy z dnia 10 stycznia 1972 r., jej właściwej wykładni na gruncie prawa cywilnego oraz ponoszenia w jej ramach opłat wynikających z decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r., a także poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa cywilnego materialnego przez organ I instancji; e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujące niepopartym dowodami i sprzecznym z regułami logicznego myślenia stwierdzeniem, że w toku prywatyzacji Państwowego Przedsiębiorstwa "D" w Skarb Państwa potwierdził brak przysługiwania temu podmiotowi praw do przedmiotowej nieruchomości; f) art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, wbrew temu, co twierdzi zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Prezydent Miasta S. pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r. stanowi decyzję w rozumieniu K.p.a., choć samo słowo "decyzja" nie pojawia się w jego treści, bowiem: - zostało wydane w indywidualnej sprawie administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji na mocy § 6 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, - zawiera oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, tj. "Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej", - zawiera wskazanie adresata aktu, tj. "Państwowe Przedsiębiorstwo "D" , - zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy, tj. ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie terenu przekazanego uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 grudnia 1968 r., - zawiera podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zdaniem Spółki, nie sposób się zgodzić z twierdzeniem SKO, że pismo to jest jedynie informacją o wysokości opłat i nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach Państwowego Przedsiębiorstwa "D". Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej posługuje się bowiem następującym sformułowaniem: "Zawiadamia się, że obliczono - na podstawie § 7 ust. 1 rozp. R. M. z 31.V.1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz. U. Nr 3 poz. 19/ Uchwały Nr XVI/134/62 Prez. PRN w Stargardzie z dn. 9 lipca 1962 r. w sprawie ustalania wysokości opłaty rocznej za tereny państwowe oddane w użytkowanie w mieście Stargard (Dz. Urz. WRN Nr 13 poz. 73) opłaty roczne z tytułu użytkowania terenu położonego w Stargardzie przy ul. Kazimierza Wielkiego przekazanego uchwałą Prez. PRN z dnia 13 XII 1968 Nr 129/1231/68 (...) wynoszą zł 449,-." W ocenie Skarżącej powyższe sformułowanie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wskazuje jednoznacznie, że organ ten dokonał władczego ustalenia obowiązków Państwowego Przedsiębiorstwa "D" ("opłaty roczne z tytułu użytkowania (...) wynoszą zł 449", "obliczono - na podstawie ...). Użyte sformułowanie uznać zatem należy za rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Odnosząc się do kwestii podpisu pod pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r., Spółka wskazała, że choć na odpisie znajdującym się w aktach niniejszej sprawy podpisał się Kierownik Sekcji Przekazywania Terenów, to na odpisie przedmiotowego pisma, który został doręczony Państwowemu Przedsiębiorstwu "D", a obecnie odnalazł się w archiwum skarżącego, widnieje pieczątka i podpis Kierownika Wydziału E.J. Strona skarżąca podniosła dalej, że na mocy § 4 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, decyzja w przedmiocie przekazania terenu państwowego w użytkowanie oraz określenia opłaty rocznej z tego tytułu miała być wydana przez właściwy do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organ prezydium powiatowej rady narodowej. W niniejszej sprawie był to Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Zgodnie zaś z obowiązującym w 1971 r. art. 64 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r. nr 29, poz. 172) na czele wydziałów stoją kierownicy, którzy ponoszą odpowiedzialność za ich pracę i jej wyniki. W związku z tym uznać należy, że doręczona stronie decyzja z dnia 13 marca 1971 r. została podpisana przez osobę upoważnioną do władczego działania w imieniu tego organu, tj. Kierownika Wydziału E.J. Spółka zauważyła przy tym, że choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło wątpliwości w zakresie upoważnienia do władczego działania osoby, która podpisała się pod znajdującym się w aktach niniejszej sprawy pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r.,to jednocześnie nie podjęło żadnych działań zmierzających do rozwiania tych wątpliwości i poczynienia jednoznacznych ustaleń w tym przedmiocie. Reasumując PP "D" Sp. wskazała, że decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r. niesie za sobą dwojakie skutki w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach: 1) sankcjonuje przekazanie na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa "D" użytkowania terenu, na którym posadowiony jest pawilon eksploatowany przez "D", wynikające z uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 grudnia 1968 r. - a więc skutek wynikający z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy oraz § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia; 2) wyznacza opłatę za użytkowanie przedmiotowego terenu - a więc skutek wynikający z § 7 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Z tego względu Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organów obu instancji, że w niniejszej sprawie brak jest decyzji stwierdzającej istnienie prawa użytkowania (zarządu) przedmiotowym terenem przez Państwowe Przedsiębiorstwo "D" .Spółka podkreśliła przy tym, że powyższy stan prawny nie został zniweczony przez umowę z dnia 10 stycznia 1972 r., bowiem należy ją wykładać jako porozumienie o administrowaniu, a ponadto w swej treści utrzymała ona wyraźnie w mocy postanowienia decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że stan użytkowania przedmiotowego terenu pod przynależną Państwowemu Przedsiębiorstwu "D" częścią pawilonu [...] (przekształcony następnie z mocy ustawy w zarząd) utrzymywał się nieprzerwanie do dnia 5 grudnia 1990 r. Wszelkie czynności dokonane w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r., w szczególności zawarcie umowy najmu w dniu 18 grudnia 1990 r., nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. W związku z tym powinien był stwierdzić nabycie z mocy prawa przez Państwowe Przedsiębiorstwo "D" użytkowanie wieczystego gruntu i własności znajdującego się na nim budynku, zgodnie z dyspozycją art. 200 ust. 1 u.g.n. Końcowo Spółka zarzuciła, że nie sposób zrozumieć z jakich względów SKO uznała Wojewodę Z. za organ władny do uwłaszczenia Państwowego Przedsiębiorstwa "D" na przedmiotowej nieruchomości, która bezsprzecznie od 1991 r. stanowi własność Gminy Miejskiej S. w wyniku komunalizacji. Po wtóre, wskazała, że Państwowe Przedsiębiorstwo "D" zrobiło wszystko, co było w jego mocy, aby uwłaszczyć się na przedmiotowej nieruchomości przed sprywatyzowaniem. Skarżąca podkreśliła, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie został złożony przez Państwowe Przedsiębiorstwo "D" w dniu 14 września 1993 r. Brak wydania decyzji uwłaszczeniowej przed dniem prywatyzacji wynika jedynie ze skrajnie rażącej zwłoki Zarządu oraz Prezydenta Miasta S. w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, bowiem po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa S. z dnia 2 sierpnia 1994 r., nr [...] Prezydent Miasta S. wydał kolejną decyzję w I instancji w dniu 22 kwietnia 2014 r., a więc po upływie prawie 20 lat. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej, dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny legalności działania organów administracji, które odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę o nr [...] o powierzchni [...] m², położoną przy ulicy [...] oraz prawa własności posadowionego na niej budynku przez Prywatne Przedsiębiorstwo "D" Sp., będące następcą prawnym Państwowego Przedsiębiorstwa "D". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w sprawie decyzji stanowił art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zgodnie z którym "w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady [...] nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy". W świetle tego przepisu warunkiem nabycia prawa użytkowania wieczystego było wykonywanie przez podmiot (lub jego następcę prawnego) zarządu nieruchomością, co do której domagano się stwierdzenia nabycia wcześniej wymienionego prawa. Metody wykazania się prawem zarządu w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., nr 23, poz. 120 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3)umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi". Wskazać zatem należy, że dla stwierdzenia prawa zarządu konieczne było wykazanie tej okoliczności na podstawie jednego z wyżej wymienionych dokumentów. Jak wynika z akt sprawy, w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, organy administracji doszły do wniosku, że zgromadzone dokumenty przemawiają przeciwko przyjęciu, że skarżące Przedsiębiorstwo było zarządcą przedmiotowej nieruchomości. W szczególności organy nie podzieliły poglądu strony skarżącej, że pismo z dnia 13 marca 1971 r., oznaczone nr [...], stanowi decyzję o przekazaniu opisanego wyżej terenu PP "D" w użytkowanie. Analizując ww. pismo pod kątem wymogów, jakie winna spełniać decyzja (tj. jej elementów, wymaganych na podstawie obowiązującej wówczas ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) Samorządowe Kolegium Odwoławcze choć wyraziło wątpliwości w zakresie upoważnienia do władczego działania osoby, która podpisała się pod pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 13 marca 1971 r., to jak słusznie podniesiono w skardze, organ nie poczynił w tej kwestii jednoznacznych ustaleń. Na odpisie znajdującym się w aktach niniejszej sprawy podpisał się bowiem Kierownik Sekcji Przekazywania Terenów, natomiast na odpisie przedmiotowego pisma, który został doręczony Państwowemu Przedsiębiorstwu "D", a obecnie odnalazł się w archiwum strony skarżącej, widnieje pieczątka i podpis Kierownika Wydziału E.J. Należy zatem stwierdzić, że organy orzekające w sprawie naruszyły reguły postępowania dowodowego określone w art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1448/07, (opubl. na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "w postępowaniu uwłaszczeniowym rola organu administracji nie sprowadza się tylko do arbitralnego decydowania o takiej, czy innej wartości przedstawionego przez stronę środka dowodowego. Jak wynika z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.)". Na gruncie przepisów K.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy za stronę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., l SA 301/00, LEX nr 53964). Warto przy tym zasygnalizować, że nawet w tych sytuacjach, gdzie obowiązek wykazania określonych przesłanek spoczywa z woli ustawodawcy na wnioskodawcy, nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zwłaszcza w sprawach, w których z uwagi na upływ czasu, przedłożenie przez wnioskodawcę koniecznych dokumentów jest utrudnione obowiązek współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej spoczywa na organie (por.: wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r., II OSK117/05, LEX nr 188689). Organy administracji publicznej dysponują bowiem szerszym - w stosunku do jednostek - katalogiem środków służących pozyskaniu niezbędnego dla sprawy materiału dowodowego, w tym również gdy chodzi o uzyskanie dokumentów archiwalnych lub informacji o ich istnieniu lub nieistnieniu. Zasadne są zatem, w ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania, przeprowadzą postępowanie wyjaśniające zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero wówczas podejmą stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 tej ustawy, jak w pkt II sentencji wyroku.