II SA/Sz 835/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił na rzecz B. K. warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]w [...] i nr [...] w [...], polegającej na adaptacji i przebudowie istniejącego zespołu zabudowy na cele wytworni betonu towarowego i produkcji prefabrykatów wraz z przebudową wewnętrznych sieci infrastruktury technicznej. W załączniku nr [...] do decyzji nr [...] o warunkach zabudowy ujęto analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek zawiadomienia Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "J." w [...], w ramach którego zarzucono, iż przedmiotowa decyzja narusza art. 63 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) zostało wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji. Skarżący B. K. pismem z dnia [...]r. zawnioskował o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, podnosząc iż przedmiotowa decyzja odpowiada prawu, a w szczególności przepisowi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu [...]r. stwierdziło nieważność decyzji nr [...]z dnia [...]r., znak [...]. W uzasadnieniu organ II instancji zarzucił, iż niniejsza decyzja narusza przepisy: art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na tym, że załącznik graficzny nie spełnia wymagań ustawowych, następnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164 poz. 1588 — zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez brak określenia obszaru analizowanego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji o wszystkich wymaganych ustawowo przesłankach w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie określa obowiązującej linii zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia, średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego w myśl art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia, szerokości elewacji frontowych zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co wynika z art. 61 ust. 7 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz braku określenia geometrii dachu zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 rozporządzenia. Dodatkowo organ zarzucił, że niniejsza decyzja: nie ustala wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala termin ważności decyzji, pomimo braku podstawy prawnej do określenia terminu jej ważności, a nadto bezpodstawnie ustala stawkę odpłatności tytułem wydania decyzji. Skarżący B. K. na podstawie przepisu art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (zwany dalej jako k.p.a.) zaskarżył w całości powołaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]z dnia [...]r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie ustalenia na rzecz B. K. warunków zabudowy, a nadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...]z dnia [...]r. Skarżący zarzucił decyzji błędne przyjęcie, że inwestycja opisana w decyzji o warunkach zabudowy mieści się w zakresie normowania przepisu art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji przyjęcie, że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do przyjęcia, że unieważniona decyzja narusza prawo. Dodatkowo skarżący podniósł, iż organ błędnie stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy nr [...]z dnia [...]r. narusza prawo w stopniu rażącym. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyznanie statusu strony Wspólnocie Mieszkaniowej "J." mimo braku ku temu podstaw prawnych. W powyższym wniosku skarżący podniósł, że decyzja nr [...]Burmistrza Gminy spełnia wymogi przepisów art. 107 k.p.a. oraz art. 54 i 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zdaniem skarżącego unieważniona decyzja zawiera elementy ujęte w § 4 ust. 2 i § 5 rozporządzenia, co wynika z poczynionej przez organ I instancji analizy ujętej w załączniku do powyższej decyzji. Ponadto w dalszej treści wniosku skarżący podniósł, że unieważniona decyzja nie narusza również przepisu art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jego zdaniem norma ta nie ma zastosowania. W związku z złożonym wnioskiem, Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia [...]r. ustosunkował się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że organ II - instancji stwierdzając nieważność decyzji nie wskazał wyraźnie jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to zostało ocenione jako rażące zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei zastrzeżenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji miały charakter uchybień i braków, co w żaden sposób nie dawało podstaw, aby zastosować instytucję nadzwyczajnego wzruszania decyzji administracyjnych. W niniejszym piśmie Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi wynik analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei wynik analizy jest jedynie skrótową syntezą ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Według stanowiska organu I instancji, bez zapoznania się z pełną analizą nie można formułować zarzutu o braku podstaw do ustalenia określonych wymagań w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że załącznik graficzny decyzji nr [...] nie spełnia wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został w żaden sposób uzasadniony, stąd nie można uznać go jako przesłania do stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei odnośnie zarzutu braku określenia linii zabudowy, organ podniósł, że takowa linia zabudowy, która wyznacza odległość pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym została określona w decyzji nr [...], poprzez jej wyznaczenie jako linię nieprzekraczalną. Stąd wymóg ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym został spełniony. Analogicznie organ potraktował kolejny zarzut odnośnie braku określenia wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W unieważnionej decyzji organ określił ten wskaźnik na poziomie 10% powierzchni terenu, a który to wskaźnik dotyczy stosunku nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu, a nie obszaru analizowanego. Zatem został spełniony wymóg określony w § 5 rozporządzenia. W przypadku zarzutu braku określenia w unieważnionej decyzji szerokości elewacji frontowej, Burmistrz Miasta i Gminy podkreślił, że przedmiotem decyzji nie jest zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu nowego budynku, lecz owa zmiana zagospodarowania terenu polega na adaptacji budynków istniejących, o już istniejącej szerokości frontów, co wynika z załącznika nr [...] do decyzji "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Nadto w treści powołanego powyżej pisma Burmistrz wskazał, że unieważniona decyzja nie narusza dyspozycji przepisów § 7 i § 8 rozporządzenia. Unieważniona decyzja określa wysokość zabudowy oraz geometrię dachu. Tym samym podane parametry w pełni pozwalają na ustalenie wszystkich wymagań dotyczących zabudowy w sposób umożliwiający opracowanie dokumentacji projektowej. Ponadto niniejsza decyzja spełnia wymagania odnoszące się co do ochrony interesów osób trzecich, tj. w pkt 7 decyzji, w którym zawarty jest zapis nakazujący prowadzenie realizacji inwestycji w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Odnośnie pozostałych zarzutów w zakresie ustalenia terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy, czy też stawki, Burmistrz Miasta i Gminy uznał je za częściowo zasadne, aczkolwiek owe zarzuty mają wymiar drobnych uchybień i w żaden sposób nie powinny skutkować unieważnieniem decyzji nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy reasumując swoje stanowisko w sprawie wyraźnie zaakcentował, że organ II instancji byłby umocowany do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]jedynie tylko w takim przypadku, gdyby decyzja pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a nadto gdy niniejsza decyzja nie mogłaby być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W zaistniałym stanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało jednoznacznie, aby unieważniona decyzja w sposób rażący naruszała konkretny przepis prawny, zaś poczynione zarzuty organu miały charakter innych uchybień i braków, niż naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2k.p.a. Organ upoważniony do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zapoznał się ze stanowiskiem organu, który wydał opisaną wyżej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., znak [...]utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji nr [...]Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. W tym zakresie organ wskazał, że niniejsze postępowanie administracyjne wszczął z urzędu traktując pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "J. " jako zawiadomienie w tej sprawie, co nie oznacza, że Wspólnota posiada przymiot strony tego postępowania. Zdaniem organu, zarzut dotyczący błędnego zastosowania do przedmiotowej inwestycji przepisów rozporządzenia jest błędny, ponieważ zamiarem inwestora była nie tylko zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków, lecz również ich przebudowa zewnętrzna. Zmianie bowiem uległy parametry istniejących obiektów, co dalej wpłynęło na konieczność zbadania przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według stanowiska organu z akt postępowania administracyjnego wynika, że wbrew § 3 rozporządzenia analiza oraz załącznik do decyzji nie zostały sporządzone na właściwej mapie. Załączona zaś "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie spełnia wymagań, jakie stawia § 3 rozporządzenia. W tym względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy, że powyższa analiza stanowi wyniki przeprowadzonej analizy porównawczej. Z kolei dokument załączony do pisma z dnia [...]r. został przedłożony dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] na potrzeby wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto, według stanowiska Kolegium, z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wynika, że zamiarem skarżącego była również zmiana wysokości istniejących obiektów z przebudową dachu. Stąd też analiza porównawcza powinna obejmować analizę parametru wysokości elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Załączona do decyzji analiza nie zawiera powyższych ustaleń, co narusza przepisy art. 54 pkt 2 lit. a oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia. Ponadto Kolegium utrzymało nadal, że organ I instancji błędnie przyjął, że nie dopatrzył się naruszenia interesu osób trzecich, wyniku czego dopuścił się naruszenia art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 7 rozporządzenia. Organ ten uznał za bezpodstawne zapisy ujęte w unieważnionej decyzji dotyczące ustalenia jej terminu ważności oraz stawki opłaty. W związku z tym, z uwagi na powołane okoliczności, organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. zasadnie stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. wniósł B. K., który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Zaskarżonej decyzji B. K. zarzucił naruszenie przepisu art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez zaniechanie podania w zaskarżonej decyzji obok podpisów imion i nazwisk osób upoważnionych do wydania decyzji. Nadto skarżący zarzucił, że decyzja Kolegium narusza art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, wobec braku wyznaczenia sprawozdawcy oraz art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osoby wydające decyzje Kolegium z dnia [...]r., której stwierdzono nieważność, mimo, iż podlegały wyłączeniu z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do bezstronności. Zasadniczym zarzutem skarżącego było naruszenie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestycja skarżącego w stosunku do której została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...]r. mieści się w zakresie normowania naruszonego przepisu, a w rezultacie przyjęcie, iż rozporządzenie znajduje zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do przyjęcia, iż wydana decyzja narusza prawo. Dodatkowo skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy nr [...]z dnia [...]r. rażąco narusza prawo oraz naruszenie przepisów art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie statusu strony Wspólnocie Mieszkaniowej J. mimo braku podstaw prawnych ku temu. Zdaniem skarżącego organ zastosował do jego inwestycji przepis art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. nowych obiektów powstałych od podstaw, nie zaś w każdym przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym powstałych w wyniku przebudowy obiektów już istniejących, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W tym zakresie skarżący wskazał na przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że zmiana zagospodarowania terenu może polegać na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący zaakcentował na konieczność odróżnienia pojęć "budowy", "przebudowy" i "remontu" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a jest to konieczne, przy właściwym zastosowaniu przepisu art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tego skarżący jednoznacznie zasugerował, że z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy oraz z akt sprawy wynika, że działania inwestora polegają na adaptacji i przebudowie istniejącego zespołu zabudowy na cele wytwórni betonu towarowego i produkcji prefabrykatów wraz z przebudową wewnętrznych sieci infrastruktury technicznej na działce nr [...]w obrębie geodezyjnym [...]i nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], nie zaś na powstaniu nowej zabudowy. W przypadku zaś stwierdzenia, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia, skarżący podniósł, że wyliczone przez organ naruszenia mają jedynie charakter uchybień i braków, co nie skutkuje uznaniem ich jako rażące naruszenie prawa, co w konsekwencji doprowadziło do unieważnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło odpowiedź na powyższą skargę, wnosząc o jej oddalenie w całości. W tym zakresie Kolegium podtrzymało w całości zarzuty i twierdzenia podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwany dalej P.p.s.a.) Wojewódzkie Sądy Administracyjne są powołane do rozpoznania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Skarga okazała się zasadna, ponieważ poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu doszło do naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik postępowania. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z dominującą linią orzeczniczą stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983r., II SA 581/83). W przepisie art. 156 k.p.a. ustawodawca wskazał zamknięty katalog przesłanek prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji i w tym zakresie nie pozwala on na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu (wyrok NSA z dnia 22 września 1999r., IV SA 1380/97). Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji stanowi brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że istotę rażącego naruszenia prawa trzeba upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej oraz również w tym, że nie jest ono stopniowalne (patrz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. 8 C.H. Eck Warszawa 2006, s. 742). Zatem za każdym razem należy odwołać się do gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w zwykłym trybie postępowania administracyjnego od takich wad, które powodują przez swoje istnienie lub wywołane skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnych środków wzruszania decyzji ostatecznych przewidzianych w art. 145 k.p.a. i art. 156 k.p.a. Z kolei skutki tej kwalifikacji mają istotne znaczenie, gdyż zastosowanie trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych, jest warunkiem odstąpienia od ogólnie przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z zagadnieniem związanym z rażącym naruszeniem prawa wiąże się konieczność założenia, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią prawa lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy wskazać, iż zostały tylko one częściowo uwzględnione. W ocenie Sądu, wskazane w skardze zarzuty opisane w pkt 1, 2 i 3 (str. 2 skargi), nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego, organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w decyzji z dnia [...]r. obok podpisów imion i nazwisk osób upoważnionych do wydania decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. (...). Zatem jedną z cech charakterystycznych takiej decyzji jest miedzy innymi to, iż musi ona zostać podpisana przez wszystkie osoby uczestniczące w jej przyjęciu. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., elementem koniecznym decyzji administracyjnej jest "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji". W odniesieniu do organu kolegialnego warunek ten zostaje spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków biorących udział w posiedzeniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2005r., I SA/Wa 1235/04). Z analizy decyzji bezspornie wynika, że zawiera ona wszystkie opisane elementy, w tym rzeczone podpisy członków Kolegium pod treścią decyzji. W tym zakresie należy wskazać, że dane dotyczące członków Kolegium wraz z wskazaniem funkcji zostały podane w komparycji decyzji, co w tym momencie jest wystarczające. Analogicznie należy potraktować kolejny zarzut w skardze, a dotyczący naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez brak wyznaczenia sprawozdawcy. Dla zachowania wymogów formalnych zaskarżonej decyzji nie jest konieczne wskazanie sprawozdawcy, który przedstawił stan sprawy. Istotnym jest, aby Kolegium orzekało w składzie ustalonym zgodnie z art. 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Kolejny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił istnienie okoliczności, która skutkowałaby, że po stronie jednego z członków kolegium zaistniały uzasadnione wątpliwości co do bezstronności. Nadto, co jest istotne, wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2009r., sygn. II SA/Sz 894/08, stwierdził jej nieważność, z uwagi na uchybienie treści przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie niezbędnych elementów decyzji. Zatem w obliczu powołanego proceduralnego naruszenia, Kolegium było obowiązane do ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd wydając powołany powyżej wyrok nie zajmował się badaniem merytorycznym decyzji. Stąd też, z uwagi na powyższe, nie zaistniały okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności składu orzekającego lub jednego z członków Kolegium. Zarzut skarżącego dotyczący nieuzasadnionego przyjęcia, że jego inwestycja, odnośnie której Burmistrz Miasta i Gminy ustalił warunki zabudowy decyzją nr [...] mieści się w zakresie normowania przepisu art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - również nie jest zasadny. W przedmiotowej sprawie obszar objęty unieważnioną decyzją nie jest objętym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym na podstawie przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczo wydaje się w tej sprawie decyzję o warunkach zabudowy, której wymagają przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części, o ile polegają na prowadzeniu budowy albo innych robót budowlanych. Wyjątkiem jest realizacja celów publicznych w rozumieniu ustawy, które mają znaczenie lokalne czy ponadlokalne. Dla tej grupy przedsięwzięć wydaje się decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która korzysta z preferencji proceduralnych (patrz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Z Niewiadomskiego. Wydanie 3, C.H. Beck 2006). Z kolei określenie zasad i warunków realizacji inwestycji, co do której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy, stanowi konkretyzację przepisów ustaw oraz aktów wydawanych na ich podstawie. Źródłem tych warunków i zasad mogą być ustawy szczególne, jak i sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie art. 61 ustawy określający przesłanki warunkujące do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określa warunki zabudowy oraz reguluje możliwość jej powstania. Urasta on do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełnienie łącznie tych przesłanek jest konieczne, z punktu widzenia wydania przez organ decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Sądu okoliczności te nie mogą budzić wątpliwości, skoro inwestycja skarżącego dotyczy przebudowy i adaptacji powojskowych obiektów warsztatowo-magazynowych i terenów składowych na cele wytwórcze betonu i produkcji prefabrykatów z możliwością budowy budynku biurowo-socjalnego lub nadbudowy istniejącego budynku wartowni ze zmianą sposobu użytkowania na cele biurowo-socjalne oraz budowę dróg wewnętrznych i przebudowę wewnętrznych sieci infrastruktury technicznej. Inwestycja obejmuje również budowę węzła betoniarskiego, lokalizację silosów na cement, zasieków na kruszywo. Dlatego mając na uwadze charakter inwestycji skarżącego staje się zasadne zbadanie powyższej inwestycji z punktu widzenia przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej - art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie "nowej zabudowy" ujęte w powołanym rozporządzeniu, nie może być interpretowane przez skarżącego w sposób wąski - wyłącznie literalny, w ten sposób, że chodzi tu wyłącznie o taką zabudowę powstającą od podstaw. Z uwagi na brak stosownej definicji "nowej zabudowy" zarówno w ustawie Prawo budowlane, jak i również w innych aktach prawnych, konieczne jest każdorazowe wnikliwie ustalenie charakteru i celu zamierzonej inwestycji. Niewątpliwie inwestycja skarżącego w sposób znaczący ingeruję w istotę terenu objętego decyzją nr [...]. Prowadzi ona do zmiany zagospodarowania terenu oraz zlokalizowanych na nim budynków i zmiany sposobu użytkowania. Powyższa ingerencja jest o tyle istotna, bowiem wymaga uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę, co wynika a contrario z art. 29 ustawy -Prawo budowlane. Zatem, z uwagi na charakter inwestycji objętej wnioskiem trudno przyznać rację skarżącemu, że owa inwestycja nie wypełnia znamiona "nowej zabudowy". Z tych względów nie jest zasadny podjęty przez skarżącego kierunek interpretacji "nowej zabudowy", który doprowadził skarżącego do błędnych wniosków w postaci naruszenia przepisu art. 61 ust. 6 ustawy. W ocenie Sądu zasadne było zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że organ I instancji zweryfikował zamierzoną inwestycję skarżącego z punktu widzenia zgodności jej z przepisami powołanego powyżej aktu wykonawczego. Niniejsze kwestie organ ujął w załączniku nr [...] do decyzji nr [...]o warunkach zabudowy "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Organ w załączniku graficznym do decyzji określił linię zabudowy, która została wyznaczona jako linia nieprzekraczalna co umożliwia wyznaczenie odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Z decyzji wynika, że organ wskazał równie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, ustalając wskaźnik na 10% powierzchni terenu. Ponadto organ sprecyzował geometrię dachu w pkt [...]tej decyzji. W ocenie Sądu pozostałe zastrzeżenia organu odwoławczego mają jedynie charakter uchybień, które winny być usunięte na etapie postępowania dowodowego. Jednakże fakt naruszenia postępowania dowodowego, tj. art. 77 k.p.a. w żaden sposób nie miał wpływu na wynik sprawy, a bynajmniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udowodniło tej okoliczności. Powoływane przez organ odwoławczy wady miały włącznie charakter uchybień, braków formalnych, które nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z powołanymi tezami, nie sposób przyjąć, że owe rażące naruszenia prawa miało miejsce przy wydaniu unieważnionej decyzji. Rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2003r., II OSK 387/08). Wobec posłużenia się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", należy za każdym razem w sposób szczególnie staranny badać, czy faktycznie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji administracyjnej. W przypadku norm prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana ale w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być zakwalifikowane jako rażące (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009r., II GSK 600/08). Wady wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnoszą się w istocie do ustalenia braków w zakresie zebranych dowodów , same w sobie nie wykluczały podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzone wady nie tkwią więc w samej decyzji ale w aspektach proceduralnych tego postępowania, które nie miały wpływu na wynik postępowania. Oznaczenie w unieważnionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy terminu obowiązywania decyzji jak i ustalenie stawki odpłatności, o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji jedynie w tej części (określone zostały bez podstawy prawnej). W tym stanie rzeczy mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152, art. 200 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.