II OSK 387/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P.-P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 815/07 w sprawie ze skargi M. P.-P. i K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obszaru miejscowości: T., W., Z. – tzw. "T." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Rady Miejskiej w P. solidarnie na rzecz M. P.-P. i K. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. (II SA/Sz 815/07) oddalił skargę M. P.-P. i K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia. [...] r., nr [...] w sprawie odrzucenia protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obszaru miejscowości T., W., Z. - tzw. "T.". Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym: W dniu [...] marca 2001 roku Gmina P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obrębów T., W., Z.. W dniu 11 października 2006 roku M. P.-P. i K. P. złożyli w urzędzie gminy w P. pismo zatytułowane jako uwagi do planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T.. Przedmiotem uwag skarżących był: projekt poszerzenia drogi osiedlowej (07KDL) do szerokości 10 m na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w T. kosztem będącej ich własnością nieruchomości. Osoby zgłaszające uwagi nie wyraziły również zgody na usytuowanie przepompowni ścieków i stacji transformatorowej oznaczonych symbolami odpowiednio 15NO oraz 14EE w bezpośrednim sąsiedztwie ich posesji. Zdaniem skarżących hałas i promieniowanie elektromagnetyczne pracującej stacji oraz fetor wydobywający się z otworów wentylacyjnych przepompowni wpłynie zasadniczo na obniżenie ich komfortu życia. Rada Miejska w P. po rozpoznaniu pisma M. P.-P. i K. P., zakwalifikowała zawarte w nim uwagi w części jako protesty, w części zaś jako zarzuty. Uchwałą z dnia [...] r., wydaną na podstawie przepisu art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.): 1) odrzuciła protesty oznaczone liczbą porządkową 1, przeciwko przeznaczeniu terenu pod przepompownię ścieków i stację transformatorową oraz poszerzeniu drogi, (§ 1 pkt 1 uchwały), 2) odrzuciła zarzuty oznaczone liczbą porządkową 2 przeciwko poszerzeniu drogi (§ 2 pkt 1 uchwały). Zdaniem Rady Miejskiej w P. lokalizacja terenów dla potrzeb przepompowni ścieków i stacji transformatorowej, niezbędnych dla funkcjonowania terenów mieszkaniowych jest koniecznością i wynika z realizacji zadań gminy. Projektowana infrastruktura techniczna będąca inwestycją celu publicznego, jest rozwiązaniem typowym, szeroko stosowanym na terenach zabudowy mieszkaniowej, nie stanowi uciążliwości dla terenów sąsiadujących i nie wymaga zachowania określonych odległości od zabudowy. Zaś lokalizacja terenów przy skrzyżowaniu z układem drogowym, w ciągu którego prowadzone są sieci, jest podyktowana względami techniczno-ekonomicznymi. Ponadto w obszarze bezpośrednio przyległym nie ma możliwości alternatywnego rozwiązania bez ingerencji w tereny zalesione. Uzasadniając odrzucenie protestów i zarzutów wobec planowanego poszerzenia odcinka drogi publicznej, organ podniósł, że zawężenie drogi poniżej wymaganego przepisami prawa minimum 10,0 m jest możliwe tylko wówczas, gdy uzasadniają to trudne warunki terenowe lub istniejące zagospodarowanie. Takie okoliczności w sprawie nie występują. Droga będąca celem publicznym, w projektowanym przebiegu obsługuje kilkadziesiąt działek, stanowi integralną część projektowanego, spójnego układu komunikacyjnego Tanowa, wynikającego z docelowego zagospodarowania. Ponadto droga nie jest przeznaczona do obsługi szybkiego ruchu miejskiego ani transportu ciężkiego sprzętu, lecz do obsługi zabudowy jednorodzinnej i dostępu do terenów leśnych, czemu m.in. służy projektowana wzdłuż drogi ścieżka rowerowa. Uzasadnia to konieczność utrzymania minimalnych parametrów pasa drogowego 10 m. Organ podkreślił, że z uwagi na istniejący budynek na działce sąsiedniej nie ma możliwości przesunięcia odcinka ulicy w kierunku zachodnim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę na tę uchwałę, oddalił ją jako nieuzasadnioną. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo zakwalifikował uwagi skarżących przyjmując, że ta część, która dotyczyła przeznaczenia terenu (znajdującego się w pobliżu nieruchomości skarżących, po drugiej stronie drogi, a stanowiącego własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych), pod przepompownię ścieków i stację transformatorową stanowi protest. Sąd powołał się na treść przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślił, że przepompownia ścieków i stacja transformatorowa jako rozwiązania typowe, stosowane na terenach zabudowy mieszkaniowej, nie są uciążliwe dla terenów sąsiadujących i nie wymagają zachowania określonych odległości i stref od zabudowy. Oba te obiekty zostały zaplanowane na gruntach leśnych i zarządca - Lasy Państwowe wyraziły zgodę na taką lokalizację. Lokalizacja tych obiektów nie narusza więc interesu prawnego skarżących i dlatego ich uwagi w tym zakresie nie mogą być uznane za zarzuty do projektu planu. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ocenił także uwagi skarżących dotyczące przeznaczenia części ich nieruchomości na poszerzenie istniejącej drogi jako zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu wkracza bowiem w ten sposób w sferę uprawnień skarżących wynikających z przysługującego im prawa własności (art. 24 ust. 1 powołanej ustawy). Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że projekt planu w tym zakresie narusza ich prawo własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wnieśli M. P.-P. i K. P.. Skarga kasacyjna została oparta na obu przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych (naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy). Wnoszący skargę kasacyjną w ramach naruszenia prawa procesowego zarzucili Sądowi I instancji obrazę: : a) art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na braku należytej oceny stanu faktycznego i nieuzasadnionym przyjęciu za słuszne błędnych ustaleń faktycznych organu: - iż istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu nie uzasadniają zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz.430), tj. możliwości ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi 07KDL w istniejącej obecnie szerokości, tj. mniejszej niż przyjęta w § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia,-iż niezbędne jest ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poszerzenia drogi 07KDL do szerokości 10 m, co uzasadnia konieczność zajęcia pod tę drogę części nieruchomości skarżących, b) art. 1 §§ 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na braku należytej oceny stanu faktycznego i nieuzasadnionym przyjęciu za słuszne błędnych ustaleń faktycznych organu, iż przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie dotyczącego usytuowania przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości siedliskowej skarżących nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie skarżących na ich nieruchomości, a tym samym błędne przyjęcie, że rozwiązanie to nie narusza interesu prawnego skarżących. Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: a) § 7 ust 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyjęcie przez organ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mniejszej szerokości drogi 07KDL niż przyjęta w § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia, b) art. 24 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zakwalifikowaniu zarzutu skarżących jako protestu, spowodowane błędnym przyjęciem iż rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące usytuowania przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości siedliskowej skarżących nie naruszają interesu prawnego skarżących, c) art. 1 ust. 2 pkt 2,3 oraz 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała organu nie narusza istoty przysługującego skarżącym prawa własności w sposób przejawiający się naruszeniem zasady proporcjonalności oraz narażeniem skarżących na immisje płynące z ujętych w miejscowym planie przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej. Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że organ nie przedstawił żadnych dowodów które potwierdzałyby, że podane na uzasadnienie projektowanych rozwiązań okoliczności faktycznie w sprawie występują. Nie przedłożono jakiejkolwiek analizy technicznej, opinii biegłego, ani nawet nie wskazano jakie konkretnie urządzenia infrastruktury technicznej muszą znajdować się pod tą drogą oraz jakie jest uzasadnienie jej poszerzenia. Skarżący zarzucili Sądowi I instancji że, mimo braku jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń organu oparł się w całości na stanowisku organu i powtórzył jego argumentację. Nie ocenił w żaden sposób stanu faktycznego przedstawionego przez organ, nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie (wobec braku przedłożenia przez organ dowodów w tym przedmiocie). Jednocześnie z treści uzasadnienia orzeczenia nie wynika by Sąd I Instancji dokonał analizy stanowiska skarżących. Skarżący podnieśli, że w konsekwencji nieprawidłowej oceny stanu faktycznego Sąd I instancji niewłaściwie ocenił możliwość zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z treści uzasadnienia, wprawdzie tylko pośrednio, wynika że Sąd uznał za własny pogląd organu, iż istniejące zagospodarowanie nieruchomości skarżących nie stanowi podstawy do odstąpienia od poszerzania drogi na spornym odcinku, jednak bez oceny konkretnych przyczyn. Skarżący podtrzymali stwierdzenie zawarte w treści skargi, że pod pojęciem "istniejące zagospodarowanie", mieszczą się nie tylko budynki mieszkalne, ale także inne elementy architektury, takie jak chociażby płoty i ogrodzenia, zagospodarowane ogrody, czy obiekty tzw. małej architektury, altany itp. Posesja skarżących jest w całości zagospodarowana, i stanowi funkcjonalną i estetyczną całość. Proporcje pomiędzy poszczególnymi elementami ogrodu, samo posadowienie domu w określonym miejscu działki gruntu, zostały ustalone w treści projektu, jako elementy spójnej całości. Zatem nieruchomość skarżących winna zostać potraktowana jako spójna, zagospodarowana całość. Skarżący stwierdzili ponadto, że w zaskarżonym wyroku zabrakło analizy stanu faktycznego odnośnie faktu czy usytuowanie przepompowni ścieków i stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących narusza ich interes prawny. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną także w tej kwestii Sąd I instancji oparł się w całości na stanowisku organu. Skarżący podkreślili, że być może istnieją przepompownie ścieków i stacje transformatorowe spełniające te warunki, jednak z akt sprawy w żaden sposób to nie wynika. Organ nie przedstawił dowodów jaki typ urządzeń jest ujęty w planie, jakie są parametry tych urządzeń, w jaki sposób i w jakim zasięgu oddziałują na teren przylegający. Bez określenia tych kwestii nie jest możliwe prawidłowe ustalenie przez Sąd, że urządzenia te nie mają wpływu na nieruchomość sąsiadującą, a co za tym idzie czy nie naruszono interesu prawnego skarżących. Tymczasem to, czy naruszony został interes prawny skarżących jest istotne, ponieważ decyduje o sposobie zakwalifikowania uwag skarżących. Przyjęcie, że projektowane inwestycje mają związek ze sposobem korzystania z uprawnień właścicielskich przez skarżących wymagałoby potraktowania tych uwag jako zarzutów do projektu planu. Powyższe uwagi prowadzą, zdaniem skarżących, do wniosku, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 1 ust 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określający wartości które winny być uwzględnione przy planowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu kwalifikujące uwagi skarżących do planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w piśmie z dnia 10 października 2006 r. w części jako protesty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. - obszaru miejscowości T., W., Z. - tzw. "T."., w części zaś jako zarzuty do tego planu. Organ dokonał tego podziału kierując się bezpośrednim związkiem rozstrzygnięć projektu planu z nieruchomością skarżących. Uznał, że jedynie uwagi dotyczące poszerzenia drogi biegnącej wzdłuż nieruchomości skarżących mają charakter zarzutu w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U .z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Tylko bowiem w tym przypadku strony mają interes prawny w kwestionowaniu projektowanych rozstrzygnięć. Zarzuty skargi kasacyjnej (naruszenie art. 145 § 1 pklt 1 lit a i c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należy w tym zakresie uznać za uzasadnione. Sąd akceptując w całości stanowisko organu nie odniósł się do tego, iż skarżący w piśmie z dnia 10 października 2006 r. zarzucili, że projektowana przepompownia ścieków i stacja transformatorowa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości i ze hałas oraz promieniowanie elektromagnetyczne tej stacji wydobywające się z otworów wentylacyjnych przepompowni, wpłynie zasadniczo na obniżenie komfortu życia w ich domu. Treść tych zarzutów niewątpliwie wskazywała, że skarżący widzą bezpośredni związek między planowanymi inwestycjami a ich prawem do korzystania z własności nieruchomości, co oznacza, że te okoliczności mogą wskazywać na to, że planowane inwestycje naruszają ich interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącej uzasadniającego wniesienie zarzutów do projektu planu świadczy również sąsiedztwo nieruchomości skarżących i nieruchomości przeznaczonych w projekcie planu na cele mogące niekorzystnie wpływać na korzystanie z praw właścicielskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 3/06, lex nr 198183) Zarówno organ jak i Sąd nie zbadali tych zarzutów, stwierdzając jedynie, że przepompownia ścieków i stacja transformatorowa jest rozwiązaniem typowym, stosowanym na terenach zabudowy mieszkaniowej, nie jest uciążliwa dla terenów sąsiadujących i nie wymaga zachowania określonych odległości i stref od zabudowy, nie narusza więc interesu prawnego skarżących. Trzeba przyznać rację skarżącym, iż fakt, że obecnie nie istnieją strefy ochronne nie eliminuje z góry uciążliwości tych inwestycji dla sąsiednich nieruchomości. W ten sposób Sąd nie dopełnił obowiązku zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Należy podkreślić również niekonsekwencje Sądu, który uznał, w ślad za organem, część uwag skarżących za protesty do projektu planu, z drugiej jednak strony rozpoznał je w trybie właściwym dla rozpoznania skargi na uchwałę dotyczącą zarzutów. Przyznał jednakże, że uchwała odrzucająca protesty do projektu planu może być zaskarżona na ogólnych zasadach określonych w art. 101 §1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Konsekwentnie więc powinien w części dotyczącej protestów skargę odrzucić, ponieważ nie ulega wątpliwości, że nie została spełniona określona w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanka zaskarżenia takiej uchwały (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Odnosząc się do tej części wyroku Sądu I instancji, która dotyczy uwag skarżących zakwalifikowanych przez organ i Sąd jako zarzuty do planu, trzeba stwierdzić, że również i w tym zakresie skargę kasacyjną należy uznać za uzasadnioną. Skarżący zarzucili Sądowi, że nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy, które w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz.430) pozwalają czynić odstępstwa od ustalenia szerokości drogi typu D poniżej 10 m. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, że Sąd rzeczywiście nie zbadał dostatecznie tej sprawy w kontekście regulacji zawartej w §7 ust. 1 i 2 w związku z § 6 tego rozporządzenia. Ograniczył się jedynie do ogólnego przytoczenia przesłanek zwężenia tej drogi, nie wyjaśniając wyczerpująco, w jaki sposób te przesłanki odnoszą się do konkretnej sytuacji - drogi przebiegającej wzdłuż nieruchomości skarżących. Nie wykazał więc, że w tym konkretnym przypadku nie jest możliwe zachowanie dotychczasowej szerokości drogi i że jest konieczne jej poszerzenie kosztem nieruchomości skarżących do 10 m. Ze względów wyżej przestawionych należy również uznać za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie Sąd I instancji błędnie zastosował te przepisy i źródłem tych błędów były wyżej wytknięte, błędne ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął bowiem, że w spornej sprawie nie było podstaw do zastosowania § 7 ust. 1 i 2 w związku z § 6 rozporządzenia. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Nie badał jednakże okoliczności faktycznych, które w świetle przytoczonych przepisów na takie zawężenie pozwalają. Sąd naruszył również w sposób wyżej wskazany przepis art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym kwalifikując część uwag skarżących do projektu planu jako protesty, nie badając dostatecznie wpływu planowanych inwestycji (przepompowni ścieków i stacji transformatorowej) na korzystanie z uprawnień właścicielskich przez skarżących. Te zaś ustalenia pozwalały dopiero stwierdzić, czy skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu tej części projektu planu, a więc czy ich uwagi kwalifikują się do potraktowania jako protesty bądź zarzuty do projektu planu. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.