II SA/Sz 837/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi I. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 7 października 2015 r. Nr XV/125/2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Gryfice p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej I. N. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] ([...]) złotych. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXVI/327/2009 z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie określenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę . W § 9 ust. 5 powołanej uchwały Rada przyjęła, że: "wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami w organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Godziny ponadwymiarowe przypadające w dniach, w których nauczyciel nie mógł ich realizować z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, w szczególności w związku z: 1) zawieszeniem zajęć z powodu epidemii, klęski żywiołowej lub mrozów, 2) wyjazdem uczniów na wycieczki lub na imprezy, 3) delegowaniem nauczyciela na konferencje metodyczne i konkursy, 4) chorobą ucznia nauczanego indywidualnie, trwającą nie dłużej niż tydzień, traktuje się jak godziny faktycznie odbyte". Powyższa uchwała została zmieniona przez Radę Miejską uchwałą nr XV/125/2015 z dnia 7 października 2015 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, w ten sposób, że w § 9 uchwały z dnia 31 marca 2009 r. skreślony został ust. 5. Pismem z dnia 23 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu – 28 kwietnia 2016 r.) I.N. wystąpiła, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Rady Gminy Nr XV/125/2015 r. z dnia 7 października 2015 r. Wnosząca wezwanie podniosła, że wydanie uchwały naruszyło jej interes prawny, polegający na ustawowym prawie uzyskiwania należnego nauczycielom wynagrodzenia. I.N., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiła ze skargą (data nadania w urzędzie pocztowym - 27 czerwca 2016 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Nr XV/125/2015 z dnia 7 października 2015 r. Kwestionowanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 ze zm.), - art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 42 ust. 2b w związku z art. 42 ust. 2 pkt 2, art. 74 ustawy Karta Nauczyciela, - § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. Nr 62, poz. 289 ze zm.), - § 5 ust. 1 - 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wynagrodzenia oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy nauczycieli (Dz. U. Nr 71, poz. 737 ze zm.), - § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w przedszkolach publicznych i szkołach (Dz. U. Nr 36, poz. 155 ze zm.). Skarżąca podniosła, że kwestionowana skargą uchwała w sposób bezsprzeczny dotyka jej sfery interesu prawnego oraz faktycznego. Wyjaśniła, że jako Prezes O ZNP oddelegowana jest do pracy w związkach zawodowych. Jako pracownikowi zwolnionemu od obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie zakładowej organizacji zawodowej, przysługuje jej prawo do wynagrodzenia, w wysokości wyliczonej według zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. W myśl art. 172 Kodeksu pracy, za czas urlopu (także i przedmiotowego zwolnienia od obowiązku świadczenia pracy) przysługuje jej wynagrodzenie, jakie pracownik by otrzymywał, gdyby w tym czasie pracował. Zdaniem skarżącej, wysokość wynagrodzenia całej grupy zawodowej nauczycieli, a tego dotyczy zaskarżona uchwała, wpływa wprost na wysokość wynagrodzenia skarżącej. W dalszej części skargi I.N. postawiła zaskarżonej uchwale zarzuty rażącego naruszenia procedury podejmowania uchwał oraz naruszenia prawa materialnego. Wskazała na niedochowanie przez Gminę obowiązku konsultacji ze związkami zawodowymi przed podjęciem uchwały. Skarżąca uważa za sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym usunięcie z treści uchwały przepisów dotyczących wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Stwierdziła, że wynagrodzenie nauczycieli " " oraz za rekolekcje winno być naliczane z uwzględnieniem godzin ponadwymiarowych. Zdaniem skarżącej, analogicznie należy obliczać wynagrodzenie nauczyciela za dni rozpoczęcia i zakończenia roku szkolnego. W kontekście prawa do wynagrodzenia za przydzielone godziny ponadwymiarowe skarżąca podniosła także potrzebę tego wynagrodzenia nauczyciela za dzień przeprowadzenia sprawdzianu w ostatnim roku nauki w szkole podstawowej i gimnazjum oraz egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe, a także egzaminu maturalnego oraz za czas opieki nauczyciela nad dziećmi na wycieczce. Burmistrz Gminy w odpowiedzi na skargę I.N. stwierdził, że biorąc pod uwagę podstawę prawną wydania oraz treść zaskarżonej uchwały, została ona podjęta w ramach upoważnienia ustawowego. Dodał, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Dla trybu procedowania przez Sąd w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zmiana art. 58 § 1 P.p.s.a. wprowadzona ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz.658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r, a zatem obowiązywała w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (14 września 2015 r.). Mianowicie, do powyższego przepisu dodany został pkt 5a, zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest, stanowiący podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: "u.s.g.") o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W świetle cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że ustawodawca dokonaną zmianą ustawy procesowej zaliczył naruszenie interesu prawnego skarżącego do warunków formalnych dopuszczalności skargi. Z art. art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika zatem, że Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać warunki formalne dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a zatem ustalić, czy: 1) zaskarżony akt dotyczy sfery administracji publicznej, 2) wniesienie skargi do sądu poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi 4) naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jeżeli którakolwiek z ww. przesłanek nie została spełniona skarga podlega odrzuceniu postanowieniem na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.), chyba że - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - sąd uzna za niezbędne skierowania sprawy na rozprawę celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny warunków formalnych dopuszczalności skargi. Badając warunki formalne skargi, Sąd stwierdził, że przedmiot sprawy objętej zaskarżoną uchwałą dotyczy określenia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gminy realizują zadania publiczne w zakresie edukacji publicznej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że kwestia określenia zasad wynagrodzenia nauczycieli (będących funkcjonariuszami publicznymi) należy do sfery z zakresu spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 28 kwietnia 2016 r. Z okoliczności sprawy, wynika, że organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. W takiej sytuacji, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. w ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83), przysługiwał skarżącej sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który został zachowany, skoro skargę nadano w urzędzie pocztowym w dniu 27 czerwca 2016 r. Mając na względzie, że uprawnienie do wniesienia skargi, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obejmuje każdego, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta gminy, Sąd poddał badaniu legitymację strony skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi stosownie do wymagań wynikających z art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie, musi mieć charakter konkretny, własny (bezpośredni), realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero stwierdzenie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niewykazanie zaś takiego naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, opubl. w Lex nr 81964). Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest bowiem prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 – LEX nr 384677). Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. jest natomiast oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi zatem skargi powszechnej. W skardze należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Z treści skargi nie wynika, w jaki konkretny sposób zaskarżona uchwała pozbawia skarżącą prawa do uposażenia lub w inny sposób ogranicza jej prawa lub nakłada dodatkowe obowiązki. Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2574/14, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Naruszenie interesu faktycznego nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej. Skarżąca podniosła, że jej interes prawny do wniesienia skargi na powołaną na wstępie uchwałę, wynika z faktu, że jest nauczycielem delegowanym do pełnienia funkcji Prezesa O ZNP. Z powyższego wynika, że skarżąca jest osobą wykonującą aktualnie pracę w związkach zawodowych. Bez wątpienia, stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), pracownikowi zwolnionemu od obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie zakładowej organizacji związkowej przysługuje prawo do wynagrodzenia. Jednocześnie, jak wynika z brzmienia art. § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy (Dz. Nr 71, poz. 336 ze zm.), skarżącej, jako pracownikowi w okresie zwolnienia od pracy przysługuje wynagrodzenie w wysokości wyliczonej, według zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Sąd poddał analizie powyższe podstawy prawne, jak i pozostałe podniesione w skardze i uznał, że w aktualnej sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, nie sposób przyjąć, iż stanowią one źródło interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy mieć bowiem ma względzie, że skarżąca podważa zmianę przyznania nauczycielom wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zdaniem Sądu, regulacje te mogą dotyczyć nauczycieli, którzy faktycznie wykonują obowiązki wynikające z umowy o pracę nauczyciela w szkołach i innych placówkach oświatowych. Do tego kręgu osób uprawnionych skarżąca nie należy, gdyż aktualnie nie wykonuje czynnie pracy zawodowej nauczyciela, lecz pełni funkcję w związkach zawodowych. Sposób wynagrodzenia skarżącej nie może zatem uwzględniać wynagrodzenia godzin ponadwymiarowych i doraźnych związanych z realizacją programu dydaktycznego, osiągania rezultatów edukacyjnych, rozwiązywania problemów wychowawczych, kształtowania postaw, kierowania rozwojem, udziału w komisjach egzaminacyjnych, czyli zadań realizowanych w ramach wypełnienia ściśle obowiązków wynikających z wykonywania zawodu polegającego na nauczaniu w oświacie. Osoba oddelegowana do pełnienia funkcji w związkach zawodowych przez czas wykonywania tych funkcji, nie może powoływać się na zakres obowiązków i uprawnień nauczyciela, których nie może realizować z uwagi na inne pełnione funkcje, które wykonuje poza strukturą szkoły w której jest zatrudniona. Dopóki zatem skarżąca sprawować będzie mandat Prezesa O ZNP, dopóty jej uprawnienie do kwestionowania zaskarżonej uchwały ma wyłącznie charakter teoretyczny i przyszły. Z samego bowiem faktu zainteresowania wynagrodzeniem uzależnionym od powrotu skarżącej do czynnego wykonywania zawodu nauczyciela, nie można wyprowadzać wniosku o realnym naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Z tego też powodu, argumentację skarżącej można ocenić jedynie jako wskazującą na posiadanie przez nią interesu faktycznego w niniejszej sprawie. Powołana przez skarżącą kwestia wynagrodzenia całej grupy zawodowej nauczycieli, może być rozpatrywana w kategoriach powołania interesu dobra ogólnego publicznego. Tymczasem skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak już zostało to wyżej wskazane, nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. W ocenie Sądu, w oparciu o treść skargi, brak jest podstaw do formułowania wniosków tego rodzaju, że treść zaskarżonej uchwały w momencie wniesienia skargi bezpośrednio i aktualnie wpływa na zakres praw i obowiązków skarżącej jako nauczyciela. Reasumując, Sąd uznał, że skarżąca, nie wykazała, aby kwestionowana uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), które to naruszenie byłoby konkretne, aktualne i realne. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Te mogą być bowiem kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że skarga spełnia wszystkie warunki formalne jej wniesienia, a w tym, że skarżący posiada legitymację skargową określoną w art. 58 § 1 ust. 5 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 odrzucić skargę. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt. II postanowienia) wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.