II SA/Sz 84/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję, II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856/, art. 36 ust. 4 i 37 ust. 6 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Firmy A z siedzibą w S. od decyzji Wójta Gminy D. z [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tejże nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w decyzji z dnia [...] Wójt Gminy D. orzekł, że Firma A z siedzibą w S., zobowiązana została do uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 12.657,00 zł., w związku ze zbyciem na rzecz osoby trzeciej, nieruchomości, tj. działki nr 549 o pow. 3,8 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym W., której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji Firma A zarzuciła przede wszystkim, że o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenia części nieruchomości na teren zabudowy produkcyjnej oraz usługowej PU) nie została w jakikolwiek sposób powiadomiona. Świadomość takiej zmiany, w oczywisty sposób podnoszącej wartość nieruchomości, spowodowałaby albo wstrzymanie się z decyzją o sprzedaży albo wynegocjowanie odpowiednio wyższej ceny. Brak wiedzy o istotnej zmianie sprawił, że strona skarżąca sprzedała przedmiotową nieruchomość za relatywnie niską cenę, gdyż informowała nabywcę, że w planie zagospodarowania przestrzennego istniał zapis "teren urządzeń i produkcji rolnej". W ocenie strony skarżącej wydaje się głęboko niesprawiedliwe by zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego podjęta przez Gminę bez inicjatywy i wiedzy właściciela, nie przynosząca żadnej korzyści właścicielowi skutkowała nałożeniem na właściciela, już po zbyciu nieruchomości jakichkolwiek opłat. Nadto wysoka opłata w trudnym dla przetwórców ryb okresie (zakaz połowu dorsza) może zachwiać egzystencją firmy, pozbawiając 40 osób pracy i środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na podniesione zarzuty stwierdziło, że dla przedmiotowej nieruchomości od dnia 1 stycznia 2004 r. przestał obwiązywać plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 1988 r. Według poprzedniego planu nieruchomość przeznaczona była na cele rolne. Zgodnie z nowo uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr XXII/282/05 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. – Dz. Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 96, poz. 1815) nastąpiła zmiana przeznaczenia tej nieruchomości na teren zabudowy produkcyjnej oraz usługowej, oznaczony symbolem PU. Zmiany planu, weszły w życie z dniem 9 października 2006 r., a projekt planu wyłożono do wglądu w Urzędzie Gminy w D. Nieruchomość została zbyta w dniu 18 lipca 2007 r. (akt notarialny Rep. [...]). Nie ma wątpliwości, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania nastąpiła na podstawie Uchwały Nr XXII/282/05 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. należycie ogłoszonej (promulgowanej) w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ) gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z treścią art. 42 tej ustawy zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Akty prawa miejscowego, a takim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Uchwała gminy będąca prawem miejscowym przekazywana jest właściwemu wojewodzie do promulgacji, w brzmieniu przekazanym przez radę. Należy stwierdzić, iż przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które są adresowane do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów zewnętrznych w stosunku do struktur samorządu terytorialnego, a zatem jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, który dla swojej ważności wymaga promulgacji w odpowiednim dzienniku urzędowym. Zastosowany sposób publikacji, wbrew stanowisku strony skarżącej spełnia ustawowe wymogi promulgacji, co oznacza, że Uchwała Nr XXII/282/05 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. weszła w życie w dniu 9 października 2006 r. Wojewódzki dziennik urzędowy stanowi wydawnictwo ogólnodostępne, jest sprzedawany i rozprowadzany w taki sam sposób, jak Dziennik Ustaw czy Monitor Polski. W związku z tym organ odwoławczy nie podziela zarzutów podniesionych w skardze, które opierają się na twierdzeniu, że strona skarżąca nie została należycie poinformowana o wejściu w życie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Należy przypomnieć, że według art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa należycie ogłoszony wchodzi w życie, a data ogłoszenia przepisu jest datą początkową, od której może on wejść w życie. W tej sytuacji strona skarżąca nie może się zasłaniać się nieznajomością obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego w tym celu uwolnienia się od opłaty planistycznej. Sygnalizowana nieznajomość prawa nie stanowi więc przesłanki do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Firma A wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżącą zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez orzeczenie o obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty planistycznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, pod rygorem naliczenia ustawowych odsetek za nieterminową wpłatę, co stanowi naruszenie art. 36 ust 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania poprzez nie zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania, co stanowi naruszenie art. 61 § 4 kpa oraz nie zawiadomienie skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłego oraz uniemożliwieniu zadania pytań i składania wyjaśnień wobec przeprowadzonego dowodu z biegłego, co stanowi naruszenie przepisu art. 79 § 1 i 2 kpa. Uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów, stanowi naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa. Skarżąca wskazała, że o wszczęciu przez Wójta Gminy D. postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej, w oparciu o przepis art. 36 ust 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowiedziała się dopiero, gdy doręczono jej decyzję. Tym samym uniemożliwiono skarżącej zapoznanie się i ustosunkowanie do zebranego materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy. Tym samym naruszono przepisy art. 10 § 1, art. 61 § 4, a także art. 79 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa (m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 19 VII 2006 r., I SA/Wa 756/06, z dnia 7 VII 2006 r., III SA/Wa 1275/06, z dnia 24 V 2006 r., I SA/Wa 565/05), brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przez stronę stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania (art. 10 § kpa), uzasadniające uchylenie decyzji administracyjnej. Jednocześnie zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., IV SA/Wa 113/06, przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nie wskazują, aby w decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można było określać termin płatności i rygor jego nie dochowania w postaci naliczania ustawowych odsetek, zwłaszcza, że na dopuszczalność naliczania odsetek ustawowych ustawodawca wskazał jedynie w art. 37 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącym roszczeń odszkodowawczych właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadniony jest tylko zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut strony skarżącej, że o wszczęciu postępowania dowiedziała się z chwila doręczenia jej decyzji przez organ I instancji. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przez stronę, w dniu 19 września 2007 r., pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, zawierającego również informacje o sporządzeniu operatu szacunkowego i pouczenie o możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń. Brak więc, podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania, doszło do naruszenia przez organ art. 10 § 1, 61 § 4, 79 § 1 i 2 kpa, a strona skarżąca skutków własnej bezczynności nie może przenosić na organ, zwłaszcza, że korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Podniesiony zarzut był więc albo wynikiem nieuważnej lektury akt, albo świadomym sformułowaniem nieprawdziwej tezy, wbrew treści dokumentów, których wartość dowodowa nie budziła wątpliwości. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, odnoszący się do nie wskazania przez organ podstaw orzeczenia o odsetkach od ustalonej opłaty planistycznej. W decyzji organu I instancji, w pkt. 2, znajduje się wezwanie do uiszczenia ustalonej w pkt. 1 opłaty planistycznej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (...) z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku niedotrzymania terminu zapłaty. Zdaniem strony skarżącej takie rozstrzygnięcie narusza prawo, ponieważ dopuszczalność naliczania odsetek ustawodawca przewidział jedynie w art. 37 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten reguluje kwestię roszczeń odszkodowawczych właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości. W związku z tym należy podkreślić, że w polskim prawie odsetki stanowią wynagrodzenie za używanie cudzych pieniędzy lub innych rzeczy zamiennych bądź za opóźnienie zapłaty wymagalnej już sumy pieniężnej, bądź wreszcie za utratę możliwości używania sumy wyłożonej w interesie drugiej strony i podlegającej zwrotowi. Wynagrodzenie to charakteryzuje się tym, że jest: a) płatne z reguły w rzeczach zamiennych tego samego rodzaju, co dług główny, b) jego wysokość jest obliczona według określonej stopy procentowej w stosunku do czasu użycia tej sumy, jest świadczeniem ubocznym istniejącym obok świadczenia głównego, stanowiącego właściwy przedmiot zobowiązania między stronami. W systemie prawa polskiego nie istnieje jakiś ogólny obowiązek płacenia odsetek w każdym wypadku istnienia zobowiązania pieniężnego lub zobowiązania, w którym świadczenie uzyskało charakter pieniężny jako świadczenie zastępcze. Źródłem tego rodzaju powinności musi być szczególny tytuł prawny. Zgodnie z art. 359 § 1 k.c., odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Ustawowy obowiązek płacenia odsetek przewidziany jest najczęściej w sytuacji, gdy dłużnik uchybił terminowi świadczenia pieniężnego, np. 481§ 1 k.c., 891 § 2 k.c. W rozpoznawanej sprawie organ rozstrzygnął o odsetkach ustawowych, nie wskazując jednak żadnych podstaw prawnych, z których taki obowiązek można wyprowadzić. Strona skarżąca zaś trafnie wskazała, że o odsetkach jest mowa jedynie w odniesieniu do roszczeń, o których mowa w art. 37 ust. 9 w związku z art. 36 ust. 1 – 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć, czy istnieją prawne podstawy do orzeczenia o odsetkach, a następnie w zależności od wyników tych ustaleń wydać stosowną decyzję. Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.