II SA/Sz 847/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. nr 10/2005 w przedmiocie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia w części obejmującej: 1. § 3 ust. 1 pkt 13 w zakresie słów "oraz promów" 2. § 3 ust. 5. U Z A S A D N I E N I Ehh 1. W dniu 25 maja 2005 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał rozporządzenie nr 10/2005 w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz.U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2005 r. 45, poz. 1052). 2. W dniu 20 czerwca 2017 r. Prokurator Regionalny, za pośrednictwem Sejmiku Województwa, na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., nr 718 - t.j. ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), zaskarżył powyższy akt w całości. Rozporządzeniu temu zarzucił naruszenie:  - art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zm., dalej przywoływana jako "u.o.p."- w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia), polegające na braku uzgodnienia projektu rozporządzenia wojewody w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin; - art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 4 u.o.p. polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą przez przyjęcie w §3 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 i 5 rozporządzenia zapisów stanowiących modyfikację treści zakazów ustawowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż rozporządzeniem nr 5/98 Wojewoda Szczeciński w dniu 17 lipca 1998 r. utworzył Szczeciński Park Krajobrazowy "Puszcza Bukowa" obejmujący obszar [...] ha leżący w granicach gmin S., S. i G. W dniu 16 kwietnia 2004 r. weszła w życie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody, która uchyliła ustawę z 1991 r. Zgodnie z art. 153 u.o.p. parki krajobrazowe powołane przed wejściem w życie tej ustawy pozostały nadal parkami krajobrazowymi. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 157 u.o.p. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzednio obowiązującego aktu prawnego zachowywały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie dotychczas ustawy. W dniu 25 maja 2005 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 16 ust.3 u.o.p. (w wersji z dnia wydania rozporządzenia) wydał rozporządzenie nr 10/2005 w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa". Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p. park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust.4). Mając na uwadze powyższe, prokurator przed skierowaniem skargi ustalił, że Wojewoda w trakcie prac nad rozporządzeniem "w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego Puszcza Bukowa", nie uzgodnił z właściwymi radami gmin projektu rozporządzenia. Opiniowane były tylko projekty planu ochrony Szczecińskiego Parku Krajobrazowego, co nie jest tożsame z projektem rozporządzenia w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa". Organ był zobowiązany do dokonania tej czynności ze wszystkimi radami gmin, w granicach których ów park się znalazł. Jak wynika bowiem z porównania treści skarżonego aktu z obowiązującym poprzednio rozporządzeniem Wojewody Szczecińskiego 5/98 z 17 lipca 1998 r. zmianie uległ przebieg granic parku. Jako zmianę granic parku należy rozumieć wszelkie modyfikacje dotyczące tych granic w stosunku do pierwotnego stanu określonego w akcie utworzenia parku, w tym także doprecyzowania ich opisu lub uszczegółowienia ich przebiegu (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 16 ustawy o ochronie przyrody, Lex Omega). Granice parku wskazane w pierwotnym rozporządzeniu odbiegają od opisu granic wskazanych w rozporządzeniu nr 10/2005 z dnia 25 maja 2005r.w zakresie Ż. oraz Ś. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż obowiązkiem Wojewody było dokonanie uzgodnień projektu rozporządzenia z właściwymi radami gmin. Prokurator zaakcentował, iż pod pojęciem "utworzenie parku krajobrazowego" nie kryje się tylko i wyłącznie oznaczenie owego terenu w sensie geograficznym - tzn. ustalenie ich położenia i granic czyli wyznaczenie parku poprzez jego wskazanie w terenie. Pojęcie to należy także utożsamiać z innymi wymogami wskazanymi w ustawie dotyczące parków krajobrazowych. Analiza ww. pojęcia wskazuje, iż mieszczą się w nim także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony i zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zamkniętego katalogu zakazów szczegółowo wymienionych w art. 17 ust. 1 u.o.p. (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 16 ustawy o ochronie przyrody, Lex Omega; wyrok WSA w Łodzi z 17 czerwca 2015 r., sygn. akr II Sa/Łd 265/15, Lex nr 1792753). Tymczasem w zaskarżonym rozporządzeniu wprowadzono zakazy, w których zakres nie pokrywa się z obostrzeniami wprowadzonymi w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu. Z uwagi zatem na swą treść zaskarżone rozporządzenie stanowi w istocie rozporządzenie o utworzeniu nowej - w sensie celów ochrony przyrody oraz służących temu zakazów - formy ochrony przyrody. Wobec tego brak konsultacji projektu tego rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin stanowiło istotne naruszenia procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p. W ocenie Skarżącego brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień, albowiem przepis zwalniający z tego obowiązku w przepisach przejściowych ustawy o ochronie przyrody się nie znalazł (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 744/16. Lex nr 2161031, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 586/14, Lex nr 1513377, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 380/14, Lex nr 1522593, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 265/15, Lex nr 1792753, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1220/08, www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Ponadto w treści skarżonego rozporządzenia, w §4 zawarto zapis, iż traci moc rozporządzenie nr 5/98 Wojewody Szczecińskiego z dnia 17 lipca 1998 r. Wobec tego przyjąć należy, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy utworzenia parku krajobrazowego i w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. i wymagało ono zgodnie z art. 16 ust. 4 ww. ustawy uzgodnień z właściwymi radami gmin (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 742/16, Lex nr 2161030). Niezależnie od istotnego naruszenia art. 16 ust. 4 u.o.p. Skarżący zarzuca wymienionym poniżej zapisom kwestionowanego aktu istotne naruszenie art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 7 i 14 u.o.p. polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą. I tak w zakresie: - § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.p. przez pominięcie minerałów i bursztynu; - § 3 ust. 4 rozporządzenia dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. przez ograniczenie obowiązywania zakazu do miejsc niewyznaczonych w studium zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin; - § 3 ust. 5 rozporządzenia dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 4 u.o.p. przez pominiecie promów w ciągu dróg publicznych, które ustawodawca objął wyłączeniem od obowiązywania zakazu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 14 u.o.p. Skarżący wskazał, iż zabiegiem nieuprawnionym i istotnie naruszającym art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 u.o.p. jest wprowadzenie modyfikacji treści zakazów wymienionych przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu, w szczególności w sytuacji gdy wyjątki od tych zakazów taksatywnie zostały przez ustawodawcę powołane w wyżej wymienionym przepisie. Na brak akceptacji dla możliwości modyfikacji ustawowych zakazów wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016r., II OSK 1502/14, Lex nr 2114319. Na marginesie zauważył, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z późn. zm. w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753) wprowadzono zmiany m.in. w ustawie o ochronie przyrody, w wyniku których art. 16 ust. 3 otrzymał nowe brzmienie. W następstwie nowelizacji organem, który przejął w tym zakresie kompetencje wojewody stał się sejmik województwa. Stąd w niniejszej sprawie legitymacja organu administracji przysługuje Sejmikowi Województwa Zachodniopomorskiego (wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r, II OSA 1649/1, www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). 3. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Województwa Z- Sejmiku Województwa, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż w obecnym stanie prawnym rzeczywiście jest właściwy do utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego, jednak skarga dotyczy rozporządzenia Wojewody, wydanego w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Wobec powyższego, Sejmik ma wprawdzie legitymację w niniejszej sprawie, nie dysponuje jednak żadnymi aktami sprawy. Załączone dokumenty zostały przedstawione w kopiach, które Organ uzyskał od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska; organ nie dysponuje oryginałami tych dokumentów. Jednocześnie Organ szczegółowo uzasadnił dlaczego, w jego ocenie projekt zaskarżonego rozporządzenia nie wymagał uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy; Organ także odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga częściowo jest zasadna. 4. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm. ), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). 5. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego nr 10/2005, z dnia 25 maja 2005 r., w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (dalej przywoływany jako: "SzPK PB"), opublikowane (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2005 r., Nr 45, poz. 1052). Zarzuty skargi koncentrują się przede wszystkim wokół naruszenia procedury dotyczącej konieczności uzgodnienia projektu rozporządzenia w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin, a także niedozwolonej – w ocenie Prokuratora, modyfikacji przewidzianych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody zakazów. 6. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności podnieść należy, iż Szczeciński Park Krajobrazowy "Puszcza Bukowa" utworzony został Uchwałą nr IX/55/81 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie dnia 4 listopada 1981 r. – stąd już na wstępie wywodu wskazać należy, iż nie zachodzi tu więc, w ocenie Sądu sytuacja, w której zaskarżony akt prawny tworzyłby nową formę ochrony. Wskazać trzeba również, iż w stosunku do obszaru SzPK PB wydano kompleksowe akty prawne, oparte także o ustawę o ochronie przyrody z dnia 6 października 1991 r. - było to m.in. Rozporządzenie nr 5/98 Wojewody Szczecińskiego z dnia 17 lipca 1998 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz. U. Woj. Szczecińskiego nr 18 poz. 128). Fakt wydania tego ostatniego jest o tyle istotny, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na mocy której derogowano ustawę o ochronie przyrody z dnia 6 października 1991 r., w art. 153 stanowi, iż "formy ochrony przyrody (...), utworzone lub wprowadzone przed wejściem w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia stanowisko Skarżącego, że w zaskarżonym akcie doszło do utworzenia nowej formy ochrony przyrody. Nie znajduje także uzasadnienia stanowisko Skarżącego, wskazujące, iż zawarcie w zaskarżonym akcie klauzuli derogacyjnej dotyczącej aktu normatywnego tworzącego Szczeciński Park Krajobrazowy "Puszcza Bukowa" oznacza, iż doszło do powołania nowej formy ochrony przyrody. Podzielając tę hipotezę uznać należałoby, iż ilekroć uchwalony zostaje nowy akt regulujący określoną materię, tylekroć następuje powołanie nowej instytucji. Sama ustawa o ochronie przyrody określiła, iż formy ochrony przyrody utworzone na podstawie wcześniejszej ustawy nie ulegają likwidacji przez przyjęcie nowej ustawy, czy też nowego aktu dotyczącego danego parku krajobrazowego. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko, wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1054/10), zgodnie z którym, skoro wojewoda, zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, został upoważniony do wydawania rozporządzeń w sprawie utworzenia, zmiany bądź likwidacji parku krajobrazowego, to nie można pozbawić go prawa do ewentualnej zmiany wydanych przez siebie aktów. Przepisy zawierające delegację do wydania m.in. rozporządzenia, obejmują bezspornie również upoważnienie do nowelizacji takiego aktu prawnego. Niedopuszczalna bowiem byłaby sytuacja, w której organ kompetentny do wydania danych przepisów, pozbawiony byłby możliwości ich zmiany w całości bądź części. Stanowisko prezentowane przez Stronę skarżącą prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której zmiana w zakresie obowiązujących w parku zakazów, wymagałaby w każdym przypadku wydania rozporządzenia o utworzeniu, zmianie granic lub zniesieniu parku. 7. Zarówno w zaskarżonym akcie, jak i w Rozporządzeniu nr 5/98 Wojewody Szczecińskiego z dnia 17 lipca 1998 r. określono tożsamo powierzchnię parku – [...]. Również analiza załączników nr 1 do obu aktów - zawierających słowny opis przebiegu granic wskazuje, iż "zmiana granic" nie stanowiła materii zaskarżonego aktu - z uwagi na de facto jednolitość zapisów w obu dokumentach. Jedyne różnice, jakie dostrzegł Sąd, występujące pomiędzy treścią obu załączników dotyczą rejonów Ś. i Ż. na terenie gminy miasto S. Rację jednak należy przyznać Organowi, że zmiany te wynikają jedynie z bardziej precyzyjnego opisu, w dokładniejszy sposób oddającego przebieg granicy w terenie. Wskazać w tym miejscu można, iż słowny opis przebiegu granicy zawsze napotykać będzie tego rodzaju problemy z uwagi na semantyczne niejednoznaczności, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 2396/14). Uznać bowiem należy, iż nawet rozporządzenie określające granice parku w sposób odmienny od ustalonego we wcześniejszym akcie normatywnym, nie stanowi rozporządzenia w sprawie zmiany granic parku krajobrazowego, jeżeli służy do określenia wyznaczonych granic w sposób precyzyjny, wynikający ze zmian użytych uprzednio oznaczeń. Wobec tego uznać należy, iż zaskarżony akt nie jest rozporządzeniem w sprawie zmiany granic parku krajobrazowego. 8. Zaskarżone rozporządzenie nie zawiera także w swojej treści sformułowania "likwiduje się (znosi się) Szczeciński Park Krajobrazowy "Puszcza Bukowa", nie zastosowano również innych technik prawodawczych skutkujących zniesieniem obszaru, zatem zaskarżony akt nie stanowi również realizacji trzeciej ze wspomnianych sytuacji, w której wymagane byłoby dokonanie uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia dyspozycji określonej w art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nakazującej uzyskanie uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin, nie tylko bowiem zaskarżony akt nie miał na celu utworzenia, likwidacji bądź zmiany granic parku krajobrazowego, ale również niezależnie od przyjętych środków normotwórczych nie doprowadził do wypełnienia wskazanych powyżej przesłanek nakładających na Wojewodę obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu. Rację zatem w powyższym zakresie należy przyznać Organowi. W tym miejscu Sąd wskazuje, że argumentacja powyższa znalazła już odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, wyrokiem z dnia 10 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 526/07) NSA podtrzymał stanowisko WSA w Olsztynie stwierdzające, iż wskazany akt prawa miejscowego nie dotyczył utworzenia, zmiany lub likwidacji parku krajobrazowego - i to pomimo faktu, iż całościowy, ujawniony w treści zaskarżonego aktu obszar parku uległ zmianie, która to zmiana wynikała z aktualizacji danych geodezyjnych - w związku z czym nie podlegał obowiązkowi uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. 9. Odnosząc się do zarzutu Prokuratora naruszenia przez zaskarżone rozporządzenie art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 7 u.o.p., wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonego aktu, utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otuliny, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Prokurator w skardze zarzucił rozporządzeniu, iż narusza ono powyższy przepis poprzez dokonanie modyfikacji zakazów dotyczących pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu oraz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, tj. zakazów uregulowanych w § 3 ust. 1 pkt 4 i 7 zaskarżonego aktu. 10. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadził zamknięty katalog zakazów, które mogą zostać wprowadzone na terenie parku krajobrazowego lub jego części. Zatem w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia to wojewoda władny był do określenia, które z zakazów przewidzianych przez ustawodawcę na terenie danego parku krajobrazowego zostaną wprowadzone, jak również, czy zakazy te będą obejmowały cały teren parku, czy też wybraną jego część. Na kryterium, którym powinien kierować się organ dokonując wyboru zakazów z katalogu przewidzianego w art. 17 ust. 1 u.o.p. wskazuje art. 16 ust. 3 zdanie 1 tej ustawy określając, że mają to być zakazy wynikające z potrzeb ochrony parku krajobrazowego. Decyzja w przedmiocie tego, które z katalogu zakazów i na jakim obszarze parku krajobrazowego mają zostać wprowadzone stanowiła, w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, wyłączną kompetencję wojewody. Wskazać należy, iż katalog zawarty w art. 17 ust. 1 u.o.p. stanowi jedynie górną granicę ograniczeń, ponad którą organ wydający akt dotyczący parków krajobrazowych zaostrzać przepisów nie może, dolna zaś pozostaje w jego gestii, ponieważ może on wybranych zakazów z katalogu nie wprowadzić, bądź może je ograniczyć. Albowiem jak wynika z zasad wnioskowania prawniczego (wnioskowanie a fortiori), zakazując czynić mniej prawodawca zakazuje tym samym czynić więcej, dopuszczając zaś czynienia więcej dopuszcza czynienia mniej. Usuwając z zakresu zakazu sformułowanie dotyczące bursztynu, prawodawca nie dokonał więc rozszerzenia uciążliwości zakresu ponad daną mu do tego kompetencję. Wprowadzenie obostrzeń w korzystaniu z zasobów środowiska powinno mieć charakter zindywidualizowany i uwzględniać szczególne potrzeby objętego ochroną terenu, a w konsekwencji prowadzić do zastosowania takich zakazów, które będą najpełniej uwzględniały lokalne realia i potrzeby ochrony występujących na danym terenie cennych zasobów przyrodniczych. Mając na względzie tak określony cel wprowadzenia zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego, należy podzielić zaprezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd, iż dopuszczalna jest modyfikacja ustawowego zakazu, która z jednej strony bierze pod uwagę specyfikę chronionego obszaru, a z drugiej nie wypacza jego sensu jego zastosowania. 11. Z kolei analizując kwestię § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia wskazać należy, że treść zakazu stanowi powtórzenie treści zakazu określonego w ustawie, w brzmieniu obowiązującym w terminie wprowadzenia do obrotu prawnego zaskarżonego rozporządzenia. Stanowisko prokuratora nie dotyczy w związku z tym treści samego zakazu, a odnoszącego się do niego zwolnienia. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.o.p. wprowadzenie zakazów na terenie parku krajobrazowego następuje "dla danego parku krajobrazowego lub jego części". Wprowadzenie zatem regulacji dotyczącej obszarów niepokrytych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gmin stanowi, w ocenie Sądu, ograniczenie zakazu do części parku, co z uwagi na treść normy art. 17 ust. 1 u.o.p. było dozwolone. Nie można zatem w powyższym zakresie przyznać słuszności stanowisku Strony skarżącej. 10. Nie ma jednak Organ racji, w zakresie w jakim prowadzi wywód w zakresie odstępstw od zakazów. Analiza skargi i treści zaskarżonego rozporządzenia doprowadziła Sąd do wniosku, iż Wojewoda naruszył art. 17 ust. 1 pkt 14 u.o.p., wprowadzając w § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia zakaz używania promów na otwartych zbiornikach wodnych. Wskazać bowiem należy, że w art. 17 ust. 1 pkt 14 u.o.p. przewidziano wprowadzenie takiego zakazu wyłącznie dla łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego. Definicję promu zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 212, poz. 2027). W myśl § 1.01 lit. h rozporządzenia pod pojęciem prom należy rozumieć statek zakwalifikowany przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej jako prom i służący do przewozu osób i ładunków w poprzek drogi wodnej. Skoro zatem prom jest odrębną, zdefiniowaną przepisami jednostką pływającą i nie jest łodzią motorową ani też innym sprzętem motorowym, a ustawodawca, wprowadzając w §17 ust. 1 pkt 14 u.o.p. zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych nie zakazał używania promów, to wprowadzenie takiego zakazu w zaskarżonym rozporządzeniu Wojewody z dnia 25 maja 2005 r. stanowiło niedopuszczalną ingerencję w treść tego przepisu. O ile bowiem w ocenie Sądu dopuszczalne jest złagodzenie zakazu poprzez zastosowanie wyłączeń mieszczących się w przepisach prawa, bądź wprowadzenie zakazu na części terenu parku krajobrazowego, o tyle brak jest możliwości takiej jego modyfikacji, która doprowadziłaby do zaostrzenia zakazu w sposób nieprzewidziany przez ustawodawcę. 11. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 13 w zakresie słów "oraz promów" oraz § 3 ust. 5 zaskarżonego rozporządzenia Wojewody.