II SA/Sz 848/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim z dnia 31 marca 2011 r., nr VI/39/11 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Gminy Stargard Szczeciński I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim na rzecz skarżącego S. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] S. J. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim Nr VI/39/11 z dnia 31 marca 2011r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Gminy Stargard Szczeciński, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części. Uzasadniając skargę wskazał, że jest członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej i w dniu [...] wystąpił do Wójta Gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym które miało miejsce w dniu poprzednim w miejscowości, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1380 z późn. zm.), ale organ ten pismem z dnia [...] poinformował skarżącego, że brak jest podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu, ponieważ Rada Gminy Stargard Szczeciński nie podjęła uchwały określającej wysokość ekwiwalentu ani zasad jego wypłacania. Pismem z dnia [...] skarżący ponownie wezwał Wójta Gminy do wypłaty ekwiwalentu za działanie ratownicze w dniu [...] ale organ ten pismem z dnia [...] poinformował wnioskodawcę,że nie wypłaci mu ekwiwalentu ponieważ nie złożył wypełnionych załączników do uchwały Nr VI/39/11 Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim, co jest niezbędne do wypłacenia ekwiwalentu. Skarżący uzasadnił, że zaskarżona przez niego uchwała nr VI/39/11 narusza jego interes prawny przez odebranie albo znaczne ograniczenie prawa do występowania z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu, tym samym narusza art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W przepisie tym ustawodawca w sposób jasny i precyzyjny określił adresata uprawnionego do otrzymania ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu, którym jest członek ochotniczej straży pożarnej. Zatem to członek ochotniczej straży pożarnej biorący udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu, ma prawo występować z wnioskiem do płatnika o wypłatę ekwiwalentu, a nie jak wynika z załącznika do uchwały jednostka Ochotniczej Straży Pożarnej reprezentowana przez Naczelnika. W przypadku nie wypłacenia ekwiwalentu albo wypłacenia w zaniżonej wysokości, z powództwem cywilnym przeciwko gminie występuje jako wierzyciel członek OSP, a nie OSP. Także zrzec się ekwiwalentu, co jest prawnie dopuszczalne gdyż nie ma on charakteru roszczenia ze stosunku pracy, może tylko członek OSP. W ocenie skarżącego, Rada Gminy w Stargardzie Szczecińskim przekroczyła upoważnienie zawarte w ustawie do ustalenia ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym, wprowadzając do uchwały błędne załączniki. Art. 28 ust. 1 ustawy upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu w drodze uchwały. Zatem ustalenie w uchwale wydanej na tej podstawie zasad i trybu składania wniosków o wypłatę ekwiwalentu narusza art. 28 ust. 1 ustawy, wykracza bowiem poza delegację ustawową. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika reguła, że organy władzy publicznej mają kompetencję do działania jedynie w sytuacji, gdy dany organ został upoważniony do takiego działania przez ustawę. Skarżący, jest członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej, a Rada Gminy w Stargardzie Szczecińskim uchwalając zasady składania wniosków o wypłatę ekwiwalentu, w tym upoważniając Naczelnika OSP do składania wniosku o wypłatę ekwiwalentu, naruszyła art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U z 2001 r. Nr 79 poz. 855) wkraczając w samorządność organizacji pozarządowej. To regulamin wewnętrzny stowarzyszenia albo statut, określa zakres obowiązków poszczególnych członków zarządu stowarzyszenia, a nie rada gminy. Ochotnicza Straż Pożarna jest stowarzyszeniem, stąd Rada Gminy w Stargardzie Szczecińskim nie ma kompetencji do uchwalenia regulaminu organizacji pozarządowej. Ponadto, w § 1 pkt 2 uchwały Rada Gminy ustalając wysokość ekwiwalentu za udział w szkoleniu ratowniczym, dokonała niewłaściwej wykładni przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ustalając stawkę [...] za każdy dzień szkolenia. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153 poz. 1227) przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Kwota ekwiwalentu [...] za każdy dzień szkolenia ustalona w zaskarżonej uchwale może przekroczyć przeciętnego wynagrodzenia, gdy szkolenie w ciągu jednej doby trwa godzinę. Skarżący zauważył, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały dochodzi wówczas, gdy uchwała ogranicza lub znosi realizację uprawnień skarżącego, a jednocześnie czyniąc to, narusza prawo w sposób istotny. Tylko bowiem istotne naruszenie prawa uzasadnia nieważność uchwały. Niewątpliwie naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał należy do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały. Naruszenie natomiast interesu prawnego skarżącego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm powszechnie obowiązujących. S. J. podniósł, że na podstawie tak skonstruowanej uchwały nie ma możliwości wyegzekwowania należnego mu ekwiwalentu, dlatego wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały nr VI/39/11 Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim. Do skargi S. J. dołączył m. in. wymienione w niej wnioski o wypłatę ekwiwalentu, a także odmowne odpowiedzi Wójta Gminy. Dołączył także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz uchwałę nr IX/63/11 Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim z dnia 30 czerwca 2011 r. odmawiającą uchylenia zaskarżonej uchwały. Przewodniczący Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, choćby z tego względu, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu zmiany treści uchwały nr VI/39/11, ponieważ żadne uprawnienia członka OSP określone w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie zostały naruszone. Wprawdzie ustawa upoważnia Radę Gminy do określenia wysokości ekwiwalentu, jednak innych zapisów uchwały nie należy traktować jako ograniczeń ani nałożenia prawnie niedopuszczalnych obowiązków. Ustawodawca nie określił bowiem procedury składania wniosków o wypłatę ekwiwalentu, sposobu ustalania i dokumentowania wypłaty ekwiwalentu, tym samym Rada uprawniona była do ustalenia tej procedury. Ustalony w treści uchwały sposób wypłaty ekwiwalentu w żaden sposób nie narusza uprawnień żadnego członka OSP, w tym skarżącego. Wniosek OSP o wypłatę ekwiwalentu, o którym mowa w § 2 uchwały, w żaden sposób nie narusza uprawnień członka OSP do wnioskowania o wypłatę ekwiwalentu. Komendant sporządza jedynie zbiorczy wykaz wniosków i nie przysługują mu żadne uprawnienia do rozporządzania ekwiwalentem. Ekwiwalent wypłacany jest indywidualnie każdemu członkowi OSP, który może złożyć osobie sporządzającej wykaz wniosków oświadczenie o zrzeczeniu się świadczenia, może także nie przyjąć świadczenia. Zaskarżona uchwała nie zabrania ani nie ogranicza skarżącemu możliwości złożenia takiego oświadczenia osobiście. Przewodniczący Rady Gminy zauważył, że zaskarżona uchwała była badana w trybie nadzoru przez Wojewodę, który nie dostrzegł podstaw prawnych do jej zakwestionowania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego odmowy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym na podstawie zaskarżonej uchwały, Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że jest to twierdzenie nieprawdziwe, ponieważ Wójt Gminy zgłosił gotowość wypłaty ekwiwalentu po dopełnieniu czynności proceduralnych określonych w zaskarżonej uchwale. Skarżący powinien dopełnić tych czynności ponieważ ekwiwalent wypłacany jest ze środków publicznych, zatem według wymagań określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W ocenie Przewodniczącego Rady Gminy Stargard Szczeciński zarzut ustalenia niewłaściwej stawki za szkolenie pożarnicze jest chybiony, ponieważ uchwała ustala stawkę [...] za dzień szkolenia, a nie za godzinę. Nadto, ograniczenie wysokości ekwiwalentu przeciętnego wynagrodzenia dotyczy żądań lub oczekiwań członków ochotniczej straży pożarnej uczestniczących w szkoleniu albo działaniu ratowniczym, co wyraźnie wynika z treści art. 28 ust. 1 i 2 ustawy. Natomiast organ uchwałodawczy gminy w myśl art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym może ustalić wyższy ekwiwalent, jeżeli posiada środki finansowe na ten cel i jeżeli przedstawiciele wspólnoty samorządowej tak zadecydują. Także ten zapis uchwały nie narusza uprawnień skarżącego jako członka ochotniczej straży pożarnej ani jako członka wspólnoty samorządowej. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do badania sprawy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za działanie ratownicze w miejscowości, jest to materia wykraczająca poza zakres kognicji sądu określony w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie skarżący oświadczył, że popiera skargę w całości. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę wskazał, że jedynie wspomniał w skardze o treści § 3 zaskarżonej uchwały jako o przykładzie potwierdzającym, iż adresatem art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest członek OSP a nie naczelnik. S. J. oświadczył, że jest członkiem OSP w gminie i zamieszkuje. Pełnomocnik organu gminy podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest uzasadniona, a wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się trafne. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd jest zatem zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich także naruszeń prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W myśl art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność gminy w postaci dwu instytucji prawnych tj. nadzoru nad legalnością działania gminy oraz skargi każdego podmiotu na działania organów gminy naruszające jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga obywatelska służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone działaniem organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Rozpatrywane w niniejszej sprawie zagadnienie dotyczące ustalenia wysokości wypłacanego z budżetu gminy ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym oraz szkoleniu pożarniczym niewątpliwie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Czyli spełniona jest jedna przesłanka warunkująca wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu skarżący spełnia także drugą przesłankę, tj. naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia na skutek działania organu gminy podjętego w formie uchwały. Analiza bogatego orzecznictwa sądowego w zakresie pojęcia interesu prawnego prowadzi do wniosku, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Interes prawny może być także naruszony uchwałą organu gminy, która wpływa negatywnie na status skarżącego jako mieszkańca gminy. Musi on jednak wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny pojmowany jako istnienie związku miedzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Skarżący w skardze podniósł, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały polega na tym, że jest członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej, gdzie zamieszkuje, a zaskarżona uchwała ogranicza i w znacznym stopniu komplikuje możliwość otrzymania należnego mu ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym czy szkoleniu pożarniczym. Poza tym stawka za udział w szkoleniu ratowniczym została ustalona niewłaściwie. W tej sytuacji należy uznać, że skarżący wykazał, iż zaskarżona przez niego uchwała narusza zagwarantowane mu ustawą o ochronie przeciwpożarowej uprawnienia, ma zatem interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Jest bowiem członkiem ochotniczej straży pożarnej działającej na terenie gminy, a zaskarżona uchwała określa niezgodnie z ustawą jego uprawnienia. Jak wspomniano wyżej warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest spełnienie dwóch przesłanek tj. sprawa musi dotyczyć administracji publicznej, a skarżący musi wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał, że spełnia oba te warunki. Uchwała nr VI/39/11 Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim została podjęta na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1380 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. Stosownie do art. 28 ust. 2 tej ustawy wysokość ekwiwalentu, o którym mowa w ust. 1, nie może przekraczać przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu Z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego [...] (ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia 11 lutego 2011 r. nr 11 poz. 122) wydanego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że przeciętne wynagrodzenie w czwartym kwartale 2010 r. wynosiło 3 439, 21 zł. Wskazana w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej maksymalna wysokość ekwiwalentu za godzinę działania ratowniczego albo szkolenia, nie może przekraczać z kwoty[...]. Wbrew stanowisku przewodniczącego Rady Gminy w Stargardzie Szczecińskim rada gminy jest związana maksymalną kwotą ekwiwalentu określoną w ustawie o ochronie przeciwpożarowej i nie może ustalić ekwiwalentu w wyższej wysokości. Przepis ten zakreśla granice samodzielności gminy w tej sprawie, a jego adresatem jest organ stanowiący gminy, a nie członkowie ochotniczej straży pożarnej którym ustawa nie przyznaje kompetencji do ustalania wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy w Stargardzie Szczecińskim postanowiła w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent w szkoleniu pożarniczym wynosi [...] za każdy dzień szkolenia. Zatem rację ma skarżący, że jeżeli w danym dniu szkolenie pożarnicze będzie trwało godzinę, ustalony przez Radę Gminy w Stargardzie Szczecińskim ekwiwalent przekroczy górną granicę określoną ustawą o ochronie przeciwpożarowej. § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest zatem sprzeczny z art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. W pełni uzasadniony jest także zarzut skargi, że unormowanie trybu i zasad wypłaty ekwiwalentu nie mieści się w ramach umocowania ustawowego dla rady gminy. Organ stanowiący gminy na mocy art. 28 ust. 1 ustawy, upoważniony jest wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Nie jest natomiast uprawniony do ustalania trybu składania wniosków o wypłatę ekwiwalentu, a tym bardziej do wskazywania organów OSP upoważnionych do składania i akceptacji wniosków, które następnie przedkładane są organowi wykonawczemu gminy. A taki charakter ma § 2 i § 4 oraz załączniki nr [...] zaskarżonej uchwały. Żaden przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej ani ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy do określania zasad działania ani określania kompetencji poszczególnych osób reprezentujących samodzielny podmiot, jakim jest ochotnicza straż pożarna. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ochotnicza straż pożarna funkcjonuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach. W myśl art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 855 z późn. zm.), stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych, które samodzielnie określa m. in. struktury organizacyjne i uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że skoro ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie określa trybu składania wniosków o wypłatę ekwiwalentu, tryb taki może ustalić rada gminy. Ustawa określa maksymalną wysokość ekwiwalentu, organ gminy uprawniony do określenia konkretnej wysokości ekwiwalentu, oraz organ zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu, co należy uznać za regulację wystarczającą. Radzie gminy nie przysługuje domniemanie kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać z ustawy. Oceniając treść § 3 zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że jest on powtórzeniem art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co jest niedopuszczalne. Powtarzanie treści przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jest rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 974/08, LEX nr 478533). Zaskarżona uchwała nieprawidłowo określa termin jej wejścia w życie, co samo w sobie uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały. Uchwała podjęta na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ma swoją podstawę w przepisie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jej wydanie jest obowiązkowe i ma charakter aktu wykonawczego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Zawarta w uchwale norma nakłada obowiązek na gminę (z której budżetu ekwiwalent jest wypłacany) i stwarza uprawnienie po stronie wypełniających dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy (prawo do otrzymania ekwiwalentu). Uchwała wykazuje zatem cechy aktu normatywnego pozwalające uznać ją za akt prawa miejscowego. Uchwała adresowana jest nie do imiennie określonych osób, ale do każdej osoby która jest lub będzie w przyszłości członkiem OSP. Stanowi ona dla członków OSP podstawę do występowania z roszczeniem do Gminy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Abstrakcyjność przepisów uchwały to możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów, przy wielu akcjach ratowniczych czy szkoleniach pożarniczych. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie art. 42 tej ustawy tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Rada Gminy w Stargardzie Szczecińskim postanowiła w § 7 zaskarżonej uchwały, że uchwała wchodzi w życie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i znajduje zastosowanie od dnia 1 stycznia 2011 r. Takie określenie terminu wejścia uchwały w życie nie pozwala na ustalenie od jakiego dnia uchwała ta obowiązuje, mimo tego, że została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Określenie terminu wejścia uchwały w życie w sposób nie pozwalający stwierdzić, od jakiego dnia uchwała ta obowiązuje, stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 23/08, Lex nr 509688). Z powodów wskazanych powyżej, na podstawie art. 147 w zw. z art. 134 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.