II SA/Sz 858/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant: Beata Radomska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Rady Miasta K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg oddala skargę. Uchwałą z dnia 16 lipca 2008 r., Nr XXIII/314/08 Rady Miasta Kołobrzeg uchylona została uchwała Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 8 czerwca 1998 r., Nr LIX/558/98 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzegu. Jako podstawę prawną wskazano w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż uchylona uchwała wydana została z naruszeniem trybu postępowania, co powoduje, zgodnie z obowiązującymi w momencie podejmowania uchwały przepisami, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 sierpnia 2008 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr XXIII/314/08 Rady Miasta Kołobrzeg. W uzasadnieniu wskazał, iż powoływane przez Radę w podstawie prawnej uchwały przepisy nie dają radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w przedmiocie uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się bowiem do uchwalania, m.in., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do kompetencji wojewody, jako organu nadzoru. Jak podkreślił Wojewoda "nie są zaś [one] związane z samym podejmowaniem przez radę uchwały w sprawie planu miejscowego". Skoro podstawa prawna do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika z żadnego przepisu doszło, zdaniem Wojewody, do naruszenia zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze. zm.). W uchwale z dnia 16 września 2008 r., Nr XXIV/338/08 Rada Miasta Kołobrzeg postanowiła wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. W skardze Prezydenta Miasta Kołobrzeg z dnia 19 września 2008 r., opartej o uchwałę Nr XXIV/338/08 Rady Miasta Kołobrzeg, wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazano na znaczenie samodzielności gminy, gwarantowanej m.in. w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił ponadto, że skoro samodzielność ta jest zasadą ustrojową to jej ograniczenia nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. W szczególności zakwestionowano stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym o braku możliwości prawnych podjęcia uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wywodząc, że uchylenie planu miejscowego rozszerza prawo własności właścicieli nieruchomości objętych planem przywołano w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 21 i art. 64 oraz 31 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stwierdzić przede wszystkim należy, że istotą rozpoznawanego sporu jest zagadnienie dotyczące kompetencji rady gminy do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tej bowiem kwestii dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. Tylko w związku z zarzutami skargi, do których sąd zobowiązany jest się odnieść, wyjaśnić należy, że rozważania zawarte w skardze a odnoszące się do samodzielności gminy gwarantowanej w Konstytucji, nie mają znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Ukształtowany przepisami prawa, a w szczególności ustawy o samorządzie gminnym, system nadzoru nie może być traktowany jako ingerencja w samodzielność gminy. Wręcz odwrotnie, organ nadzoru zobowiązany jest podejmować działania nadzorcze wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa, w przepisach prawa miejscowego stanowionych przez gminę. Artykuł 171 Konstytucji stanowi bowiem, że "działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie czy podejmowane działania nadzorcze znajdują swoje podstawy prawne albowiem zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji, "samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej", w tym przypadku sprawowanej przez sądy administracyjne. Przypomnieć też należy, że kwestionowanie zgodności z Konstytucją uprawnień nadzorczych wojewody, określonych na poziomie ustawowym, może być prowadzone jedynie w postępowaniu przez Trybunałem Konstytucyjnym. Uprawienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego przysługuje też organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Dodatkowo należy wskazać, że nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącej gminy o konieczności stosowania przy rozpoznaniu orzekanej sprawy bezpośrednio przepisów Konstytucji. W tym względzie stwierdzić należy, że powszechnie dziś akceptowane jest stanowisko, że zakres kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, a więc i bezpośredniego stosowania Konstytucji przedstawia się następująco: "co do kontroli konstytucyjności ustaw regułą jest, że sąd, który poweźmie wątpliwość co do zgodności przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy ma obowiązek skierować do TK pytanie prawne chyba że: a) zachodzi przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisu ustawy lub b) przepis ustawy jest w oczywisty sposób niezgodny z Konstytucją" (por. w tym zakresie R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 26). W rozpoznawanej sprawie wskazane sytuacje nie wystąpiły. Na marginesie należy też podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ale i Trybunału Konstytucyjnego, uprawnienia nadzorcze w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego nie były kwestionowane, gdy chodzi o ich konstytucyjność. Podobnie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy są rozważania, i to zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w skardze wniesionej do sądu, odnoszące się do wpływu przepisów planu miejscowego na korzystanie z prawa własności chronionego na poziomie konstytucyjnym (w art. 64 Konstytucji), bowiem nie to jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się w tym względzie do zarzutów skargi wskazać należy, iż Konstytucja z 1997 r. wprowadziła przepisy Konstytucji do obrotu prawnego w większym niż dotąd stopniu. Wskazuje się w doktrynie w związku z tym, że najczęściej bezpośrednie stosowanie Konstytucji będzie miało miejsce w przypadku takich przepisów Konstytucji, które same lub w połączeniu z innymi przepisami dają możliwość skonstruowania normy prawnej, a więc o tzw. normy samowykonalne lub o takie, którym sens stosowalności nadał Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie (por. w tym zakresie R. Hauser, J. Trzciński, op. cit., s. 22-23). Wskazane sytuacje nie występują w rozpoznawanej sprawie. Należy też przypomnieć utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4). Należy też pamiętać, że w związku z obowiązywaniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po stronie właścicieli nieruchomości objętych planem mogą występować nie tylko ograniczenia, ale także korzyści (wzrost wartości nieruchomości, ale także związana z nią renta planistyczna). Przechodząc do właściwych rozważań stwierdzić należy, że wskazane przez Radę Gminy przepisy stanowiące podstawę prawną uchwały nie stanowią właściwych podstaw do wydania uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem ogólnokompetencyjnym określającym właściwość rady w zakresie planowania przestrzennego i jako taki samodzielnie nie może być podstawą uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Właściwą podstawę prawną stanowić musiałby konkretny przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wprost wynikałaby kompetencja rady gminy do uchylania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bowiem z art. 40 i n. ustawy o samorządzie gminnym w sposób oczywisty wynika, że gminom na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Takiego charakteru nie ma wskazany w podstawie prawnej uchwały art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę wskazał organ nadzoru, że przepis ten stanowi podstawę wyłącznie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany. Brak zatem, we wskazanym w podstawie prawnej uchwały przepisie, podstaw do podjęcia uchwały o uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już choćby te względy, a więc podjęcie uchwały bez wskazania właściwej podstawy prawnej, pozwalają stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia podjęcie działań nadzorczych przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Wyjaśnić należy też, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak w ogóle podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (do sytuacji, w której miejscowy plan przestaje obowiązywać dochodzić może wyjątkowo i to w przypadkach jasno wskazanych w ustawie, por. np. art. 28, 34, 36 ustawy). Wniosek taki wynika też już choćby z tytułu ustawy i zakresu jej stosowania. Ustawa reguluje kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego a zatem odnosi się do przyszłych zdarzeń, które będą podejmowane na podstawie przepisów planów miejscowych. Istotą planowania przestrzennego jest wprowadzenie ładu przestrzennego a nie tworzenie sytuacji dowolności w zakresie korzystania z terenów, co miałoby miejsce przy braku miejscowego planu zagospodarowania. Zasadnie wskazuje się też w orzecznictwie sądowym, że "w świetle przepisu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 powyższej ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia, bez względu na rodzaj i zakres zmian, czynności przewidzianych w art. 17 pkt 1, 3, 5 oraz 10-14 cytowanej ustawy. Pominięcie tych czynności stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r., II SA/Wr 204/06, Lex nr 285067). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową i zupełną regulację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza przepisy dotyczące istoty tego planu i rozwiniętego trybu jego przygotowania. Należy w szczególności zwrócić uwagę na te z nich, które wprowadzają obowiązek zachowania warunków ustawowych (art. 2 ust. 1) oraz określają plan miejscowy jako przepis gminny (art. 7). Każda zmiana planu miejscowego jest zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu (art. 12 ust. 4 ustawy). W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że uchwała o planie miejscowym (art. 26) nie może zawierać unormowań przewidujących możliwość uchylenia planu bez jednoczesnego wprowadzenia stosownych zmian w planie już obowiązującym. Wniosek taki wzmacnia okoliczność, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje po raz pierwszy (w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy o planowaniu przestrzennym) rozwiniętą procedurę przygotowania i uchwalenia planu a nie jego uchylenia i zawiera gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu (art. 23 i 24 ustawy). Zaś korzystanie z tych gwarancji nie jest możliwe w przypadku uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. też w tym zakresie wyrok z dnia 21 stycznia 1997 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/Kr 1648/96, ONSA 1997/4/176). Podkreślić należy, że ustawa stanowi, że każde naruszenie procedury planistycznej, której etapy są określone w art. 18, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 27 ust. 1). Nie ulega wątpliwości, że podjęcie uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wyraźnej podstawy ustawowej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi kwalifikowane naruszenie procedury planistycznej i daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Podnoszony przez Radę Gminy argument, że sam ustawodawca doprowadził w trybie art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do utraty mocy obowiązującej dużej części planów zagospodarowania miejscowego nie może być wykorzystywany jako argument uprawniający radę do uchylenia planu. Czym innym są uprawnienia ustawodawcy, a czym innym uprawnienia rady gminy. W szczególności rada uprawniona jest do stanowienia przepisów prawa miejscowego na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej i w zakresie upoważnienia zawartego w tej delegacji. Jak wskazano wyżej przywołane przez radę w uchwale o uchyleniu planu miejscowego podstawy prawne takiej delegacji nie zawierają. W związku z dokonaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego argumentacją prawną opartą o przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 346/07, że "określone w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mają one charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym i o zakresie jego treści przesądzają przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." (System informacji prawniczej Lex nr 341369). Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego było zgodne z prawem, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).