II SA/Sz 859/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecina Nr IV/71/15 z dnia 24 marca 2015 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kijewo-polana leśna" w Szczecinie p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych S. z siedzibą w S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr VI/71/2015 Rady Miasta Szczecina z dnia 24 marca 2015 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kijewo-polana leśna" w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniło, że interes prawny S. we wniesieniu skargi polega na tym, że teren objęty uchwałą o przystąpieniu został S. oddany w dzierżawę pod strzelnicę sportową przez Gminę Miasto-S. na podstawie umowy podpisanej w dniu 7 sierpnia 2012 r. Umowa ta wygasła wraz z upływem okresu na jaki została zawarta, to jest z dniem 7 sierpnia 2015 r., jednak w dacie wniesienia skargi obszar ten pozostawał w posiadaniu S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje: Zgodnie z zasadą skargowości wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym wymaga wystąpienia ze stosownym żądaniem przez uprawniony podmiot. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest ściśle określony. Ze skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że skarga została wniesiona przez podmiot, któremu w dacie wniesienia skargi przysługiwało prawo dzierżawy terenu objętego uchwałą Nr IV/71/15 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kryterium interesu prawnego na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Skarga została wniesiona z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy. Skarżące S. wezwaniem z dnia 15 kwietnia 2015 r. wezwało Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie zaskarżonej uchwały, zatem spełniło pierwszy z warunków określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co do drugiego warunku należy stwierdzić, że ze skargi nie wynika, by kwestionowana uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie S. Tym samym, w przekonaniu Sądu, skarżące s. nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy, interes prawny strony skarżącej musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to interes o charakterze własnym, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżące S. w dacie wniesienia skargi było dzierżawcą działki nr [...] objętej uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a jej właścicielem jest Gmina Miasto S. Zdaniem Sądu, ze skargi nie wynika, by w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała wpływała na sytuację prawną S., czy też by doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia tego podmiotu konkretnych uprawnień albo nałożenia pewnych obowiązków. Podane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i skardze wniesionej do Sądu okoliczności, świadczą wyłącznie o interesie faktycznym S. i to w dacie wniesienia skargi. Obecnie, wobec wygaśnięcia umowy dzierżawy, skarżące S. nie posiada także interesu faktycznego w zaskarżeniu uchwały. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do praw osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym). Interes dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości. Reasumując, dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan ten nie narusza jego interesu prawnego. Wprawdzie ustalenia planu mogą mieć pośrednio wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem nieruchomości umowy. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Dzierżawca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2012 r. II OSK 738/12, z dnia 20 lipca 2011 r. II OSK 902/11 i z dnia 4 września 208 r. II OSK 133/08 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., II SA/Wr 530/11 - wszystkie dostępne w na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego S. Dzierżawa gruntu nie legitymuje dzierżawcy do zaskarżenia uchwały dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro dzierżawca nieruchomości nie jest uprawniony do zaskarżenia planu miejscowego, to tym bardziej nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały inicjującej dopiero procedurę planistyczną, a taka uchwała jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tego względu, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 tej ustawy.