II SA/Sz 880/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy w Dygowie z dnia 24 marca 2011 r. nr V/31/11 w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i ust. 3 oraz § 4 ust. 2. Rada Gminy , w dniu 24 marca 2011 r. podjęła Uchwałą Nr V/31/11 w sprawie wysokości opłat za zajecie pasa drogowego, powołując jako jej podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), oraz art. 40 ust.8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). W § 2 uchwały Rada określiła między innymi stawki opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego w celu określonym w § 1 pkt 1 (prowadzenie robót w pasie drogowym) i pkt 4 (zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1,3), przy czym w ust. 4 § 2 Rada postanowiła, że: "4. Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny". W § 3 dotyczącym rocznych stawek opłat za zajęcie [...] powierzchni pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Rada w ust. 2 i 3 postanowiła: "2. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, 3. Zajecie pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu albo powierzchni zajęcia, określane decyzją kary pieniężne ustalone są jako 10-krotność stawek opłat określonych w § 2 i 3 ust. 1 i 4" W § 4 określającym stawki opłat za każdy dzień zajęcia [...] pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, Rada w ust. 2 postanowiła, że: "Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny." Powyższa uchwała, zgodnie z jej § 8, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nastąpiło w Dz. Urz. Woj. Nr 52, poz. 890 z dnia 26 kwietnia 2011 r. Prokurator Rejonowy pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. wniósł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części obejmującej postanowienia § 3 ust. 2 i § 2 ust. 4. Zaskarżonej uchwale zarzucił: I. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), poprzez ustalenie w § 3 ust. 2 uchwały, iż za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy takiego umieszczenia, podczas gdy faktycznie ten przepis ustawy przewiduje, iż w przypadku tego rodzaju zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni przez okres których trwało takie zajecie, co w konsekwencji warunkuje obliczenie wysokości stawek opłat, niezależnie od faktycznego czasookresu zajęcia pasa drogowego, wyłącznie tak jak za pełny miesiąc, II. sprzeczność postanowienia § 2 ust. 4 z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz.U. Nr 100, poz. 908), poprzez nadanie w § 2 ust. 4 uchwały własnej treści terminowi "dzień" w akcie prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wbrew regulacji zawartej w przepisie art. 40 ust. 4 in fine ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały, obejmującej § 3 ust. 2 i § 2 ust. 4. i jako sprzecznej z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził między innymi, że w świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art.87-94 Konstytucji R P) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa rangi podstawowej, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw, przez co nie może w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały uregulowane w sposób wyczerpujący. W odniesieniu do zarzutu z pkt I skargi, prokurator wskazał, że w § 3 ust. 2 Rada wbrew postanowieniom art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zmieniła treść ustawowego uregulowania co do rozumienia terminu "rok", a wprowadziła pojęcie "niepełny rok kalendarzowy". Nadto przyjęła, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, gdy tymczasem ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust. 5 in fine za podstawę takiej proporcji przyjmuje dni. Co do zarzutu sformułowanego w pkt II skarżący wskazał, że § 2 ust. 4 uchwały stanowi, że "przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny", podczas, gdy art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi:" Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie [...] pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Przepis ustawowy stanowi więc wyczerpującą regulację w tym zakresie a podejmując, w tym zakresie, zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie miała żadnych podstaw do formułowania definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy w piśmie z dnia 18 sierpnia 2015 r. poinformował, że Rada Gminy uznała za zasadne zarzuty zawarte w skardze Prokuratora Rejonowego i na sesji w dniu 22 lipca 2015 r. uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę podejmując w jej miejsce nowe rozstrzygniecie oraz nadesłał tekst nowej uchwały nr VII/67/15 z dnia 22 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270,), dalej: "P.p.s.a". Zgodnie zaś z treścią art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenia jej nieważności. Na podstawie art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym - w przypadku skargi na akty prawa miejscowego - nie jest ograniczony terminem. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w sprawie wysokości opłat za zajmowanie pasa drogowego jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, których zarządcą jest gmina. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, stwierdzić trzeba, że okoliczność, iż uchwała będąca przedmiotem skargi, na skutek jej uchylenia uchwałą z dnia 22 lipca 2015 r. podjętą przez Radę Gminy , utraciła swój byt prawny przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, nie oznacza bezprzedmiotowości sądowej kontroli jej legalności. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydanie przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok NSA II OSK 1783/10, I OSK 1554/10). Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy, stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu nieważności od daty jej podjęcia, są więc dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki do daty uchylenia (ex nunc). Zaistniały zatem w niniejszej sprawie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy nr VII/67/15 z dnia 22 lipca 2015 r. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Odnosząc się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że w przepisie art. 94 Konstytucji R P przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis ustawy może bądź sam regulować treść danej materii, ewentualnie może upoważniać organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania danej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ do samodzielnego regulowania stosunków, w ramach tego upoważnienia. Jednak rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, a więc jedynie do uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego, organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postepowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99). W konsekwencji należy przyjąć, że uchwała rady gminy, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od przepisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, należy pamiętać, że tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok sygn. akt II FSK 1755/12, II OSK 2058/11). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Tak więc, stwierdzić należy, że każde wyjście organu poza delegację ustawową, tj. poza ustalenie wysokości stawek opłaty za zajęcie [...] pasa drogowego dróg publicznych, stanowi przekroczenie kompetencji wynikających z art. 40 ust.8 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie tylko zakwestionowany przez Prokuratora § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ale także § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Mianowicie, § 2 ust. 4 uchwały w zakresie sposobu ustalania opłaty ("Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny"), stanowi niedokładne powtórzenie ostatniego zdania przepisu art.40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ("przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień"). Podzielić należy stanowisko skarżącego wskazujące na sprzeczność postanowienia § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl § 137 ww. Zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, gdyż zabieg legislacyjny, polegający na przytoczeniu w akcie prawa miejscowego identycznych, a tym bardziej zmienionych, czy niepełnych zapisów ustawy, stanowi niedopuszczalne powielenie usankcjonowanej aktem wyżej rangi materii, co - oprócz przepisu kompetencyjnego - narusza także regułę określoną w § 137 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy, stanowiącej delegację. Paragraf 149 tegoż rozporządzenia wyklucza także formułowanie w akcie niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (patrz wyrok NSA sygn. akt II OSK 878/12). Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził, że również § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały ("Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny") w istotny sposób narusza wyżej wskazane Zasady techniki prawodawczej. W § 3 ust. 2 uchwały zawarto w zakresie sposobu ustalania opłaty ("Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczona jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym".) niedokładne powtórzenie art. 40 ust. 5 in fine ustawy o drogach publicznych ("przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim"), co jednocześnie wypacza wolę ustawodawcy, który przyjął proporcję "do liczby dni" zajęcia pasa drogowego, a nie do "liczby miesięcy", jak trafnie zarzucono to w skardze. Sąd stwierdził ponadto, że § 3 ust. 3 uchwały ("Zajecie pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu albo powierzchni zajęcia, określane decyzją kary pieniężne ustalone są jako 10-krotność stawek opłat określonych w § 2 i 3 ust. 1 i 4") jest przepisem zbędnym, gdyż kwestie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uregulowane są w ustawie. Poza tym przepis ten uchwalony został bez podstawy prawnej, skoro wykracza poza upoważnienie ustawowe, dotyczy bowiem kary pieniężnej, a nie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu, Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wyraźnie przekroczyła swoje kompetencje w zakresie postanowień zawartych w § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i 3 oraz § 4 ust. 2 uchwały. Wymienione przepisy pozostają w kolizji z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, udzielającym organowi delegacji tylko do ustalenia wysokości stawek opłat. Przepis ten, w żadnym razie, nie upoważnia rady gminy do ustalania sposobu obliczania opłaty i wprowadzania definicji, jak należy rozumieć określone w ustawie stany faktyczne. Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowane skargą oraz dodatkowo dostrzeżone przez Sąd unormowania zastosowane w zaskarżonej uchwale wykraczają poza ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i tym samym należy je uznać za istotnie naruszające prawo. W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.