II SA/Sz 896/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 31 marca 2015 r. Nr VI/47/2015 w przedmiocie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Police p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 31 marca 2015 r. Rada Miejska w Policach podjęła uchwałę nr VI/47/2015 w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Police. Dnia 27 kwietnia 2015 r. A.K., powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską w Policach do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przyjęciem ww. uchwały. Wobec nie uwzględnienia przez organ powyższego wezwania, A.K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 31 marca 2015 r., nr VI/47/2015 w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Police. Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niezastosowanie przy podejmowaniu uchwały, 2) art. 17 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak należytej oceny uwag zgłoszonych do projektu planu, 3) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy. W uzasadnieniu skargi strona podała, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została określona w art. 14-27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy sanitarnej cmentarza. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującym teren planowanego cmentarza, stosownie do art. 15 ust 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, obowiązkowo wyznacza się strefę sanitarną cmentarza o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zdaniem skarżącej, sporna uchwała nie odpowiada potrzebom lokalnej społeczności, jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Właściciele działek, których dotyczy plan podnosili szereg okoliczności, które nie zostały rozważone przez organ. W kwestii legitymacji do zaskarżenia uchwały skarżąca wskazała, że uchwała ogranicza jej konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania działką stanowiącą jej własność. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie zwracając uwagę na charakter prawny uchwały jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i brak wykazania przez skarżącą, że ustalenia spornej uchwały w bezpośredni sposób mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości, czy też go ograniczać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze. zm.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu, dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy wymagane jest wykazanie się przez stronę indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a ponadto także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia zaistniałym w dacie wnoszenia skargi. Interes prawny, o którym mowa w cytowanym przepisie, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły czy potencjalny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy rozróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 282/07, lex nr 438959). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie odebrane lub ograniczone określone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas istniejący. Przy czym to skarżący zobowiązany jest wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Wymaga to z kolei wskazania konkretnego przepisu prawa, który naruszałby interes prawny strony, wpływając negatywnie na jej sytuację prawną. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1885/07 wskazując, iż mówiąc o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia jako podstawie skargi w tym zakresie trzeba wskazać na konkretne uregulowanie prawa materialnego (wyrok dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie strona skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Policach został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. A.K. zaskarżyła uchwałę w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Przedmiot wskazanej uchwały determinuje zakres regulacji, których zastosowanie może być ocenione przez sąd administracyjny w ramach podnoszonych wobec niej zarzutów skargi. W rozpoznawanej sprawie zarzuty te zostały oparte na mających mieć miejsce naruszeniach przepisów art. 15 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199), określanej dalej jako "ustawa", a konkretnie braku ustalenia strefy sanitarnej cmentarza oraz braku uwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu uchwały. W myśl art. 15 ust. 1 pkt 9 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Przytoczone przepisy dotyczą zatem nie zasad i trybu podejmowania uchwał w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale zasad procedowania nad projektem planu miejscowego. Wynika to wprost z ww. przepisów, które odnoszą się do projektu planu miejscowego, nie zaś do projektu studium. O tym natomiast jakie warunki powinny być spełnione przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mowa jest w przepisach od art. 9 do 12 ww. ustawy. Oznacza to, że zarzuty skargi, jako odnoszące się do przepisów dotyczących uchwalania planu miejscowego, okazały się nietrafne, bowiem organ podejmując uchwałę w sprawie studium nie mógł naruszyć zasad określonych we wskazanych w skardze przepisach art. 15 i art. 17 ustawy. Analiza stawianych w skardze zarzutów skłania do uznania, że jej autor nie zwrócił dostatecznej uwagi na konieczność odróżnienia uchwały w sprawie przystąpienia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego od uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego w kontekście postanowień art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP odnoszących się do ochrony prawa własności nieruchomości, poprzez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowaniem, a więc nadużycie przez Radę Miasta w Policach władztwa planistycznego. Takim naruszeniem nie jest okoliczność nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do opracowywanego studium. Przede wszystkim skarżąca nie wykazała, aby jej nieruchomość została przewidziana w studium na inne cele niż obecnie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś żadnych ograniczeń płynących wprost ze studium, również tych dotyczących przeznaczenia terenów sąsiednich, dopatrzyć się nie sposób. Wynika to z m.in. faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, który wpływałby bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Studium jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, nie mającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy). Studium nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Akt ten nie nakłada natomiast na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy. Należy zauważyć, że przytoczone przez skarżącą przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (art. 3 stanowiący, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wskazują na elementy, które winny być uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w studium, które jedynie nakreśla ogólnie uwarunkowania i kierunki zagospodarowania dla organu planistycznego, w ramach których należy przygotować skonkretyzowane już normy planu miejscowego dla poszczególnych terenów objętych postanowieniami planu. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., choć nie jest to wykluczone. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07). Powołanie się przez skarżącą na tytuł prawny i na subiektywne odczucie co do ograniczenia prawa własności, bez bliższego sprecyzowania rodzaju naruszenia prawa czy uprawnienia, jakie doznała jako właściciel działki nr [...], nie jest przesłanką wystarczającą dla możliwości skutecznego zaskarżenia studium. Przede wszystkim skarżąca nie określiła, z których konkretnie zapisów studium mają wynikać ograniczenia przysługującego jej prawa własności. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą, skutkować musiało to odrzuceniem skargi, zgodnie z dodanym z dniem 15 sierpnia 2015 r. przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl ww. przepisu, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.