II SA/Sz 917/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia w terminie opinii technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", na podstawie art. 83 ust.1 w związku z art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na M.L. - inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...], na poddaszu budynku mieszkalnego w [...], polegających na wykonaniu 3 pokoi, kuchni i łazienki oraz dodatkowego pomieszczenia gospodarczego, obowiązek przedłożenia w terminie do [...], opinii technicznej wykonanych robót budowlanych, zawierającej rozwiązania projektowe, pozwalające na usunięcie ewentualnych nieprawidłowości. Uzasadniając postanowienie organ podał, że w dniu [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych na poddaszu lokalu mieszkalnego nr [...] w [...], gmina [...]. Przeprowadzona wizja lokalna w dniu [...] wykazała, iż M.L. wykonała przebudowę poddasza w zajmowanym lokalu mieszkalnym. W lokalu znajdują się: trzy pokoje, kuchnia i łazienka oraz pomieszczenie gospodarcze. Łazienka i pomieszczenie gospodarcze mają skośne sufity. Wysokości tych pomieszczeń to od około 1,45 do około 2,40 metra. Dodatkowo ściany w pomieszczeniu gospodarczym zostały ocieplone i opierzone płytami kartonowo-gipsowymi. Roboty budowlane zostały wykonane w latach 2001-2002 bez stosownego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego. Według oświadczenia M.L., posiada ona umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] w [...], gmina [...] zawartą w dniu [...] z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa (kserokopia w aktach sprawy). W dniu [...], zobowiązana złożyła wyjaśnienia dotyczące rozpatrywanej sprawy oraz dostarczyła kserokopię umowy najmu lokalu nr [...]. W przedmiotowej sprawie nie dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. PINB stwierdził, że w myśl art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego nakłada, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty związane z wykonaniem i dostarczeniem opinii technicznej ponosi zobowiązana. Zdaniem organu, przedłożenie dokumentów, o których mowa w rozstrzygnięciu postanowienia umożliwi dalszy tryb postępowania w rozpatrywanej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M.J., współwłaścicielka przedmiotowego budynku, działająca także w imieniu pozostałych współwłaścicielek, wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, iż od dnia [...] jedynymi współwłaścicielami przedmiotowego budynku są: skarżąca oraz jej dwie siostry, tj. D.P. i K.O. Wskazała przy tym, iż żadna ze współwłaścicielek nie wyraża zgody na roboty budowlane, wykonane samowolnie przez M.L. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "ZWINB", postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, PINB prowadzi postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie w lokalu nr [...], na poddaszu budynku mieszkalnego nr [...] w [...], gmina [...]. W dniu [...] organ powiatowy przeprowadził oględziny ww. nieruchomości. W toku oględzin ustalił, iż inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest M.L. - najemca przedmiotowego lokalu nr [...]. Ustalił także, że kwestionowane roboty zostały wykonane w latach 2001-2002 i polegały na włączeniu części strychu na poddaszu do istniejącego na tym poddaszu lokalu nr [...] i wykonaniu, w przyłączonej części, łazienki oraz pomieszczenia gospodarczego, z jednoczesnym ociepleniem i opierzeniem płytami kartonowo-gipsowymi skośnych ścian tego pomieszczenia. PINB stwierdził również, iż w lokalu nr [...] znajdują się obecnie: trzy pokoje, kuchnia i łazienka oraz pomieszczenie gospodarcze, podczas gdy zgodnie z umową najmu z dnia [...], zawartą między Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, a M.L., lokal przed przebudową składał się z jednego pokoju, kuchni i przedpokoju oraz przynależnych do lokalu: boksu strychowego, komórki gospodarczej i piwnicy. Sugeruje to szerszy zakres robót, niż to wynika z ww. oględzin. Mając na względzie powyższe, w szczególności zakres wykonanych robót budowlanych oraz ich samowolny charakter i brak nadzoru osoby uprawnionej przy wykonywaniu tych robót, a także z uwagi na brak pełnego obrazu co do stanu technicznego zakrytych elementów przebudowanego obiektu, organ powiatowy, na podstawie art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora – M.L. - do dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W przedmiotowej sprawie stwierdzono samowolne wykonanie szeregu robót budowlanych, nie będących remontem (zaadoptowanie części poddasza i włączenie jej do lokalu mieszkalnego), a stanowiących przebudowę części obiektu. Takie roboty zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagają pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Z uwagi na powyższe oraz charakter wykonanych robót, istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wykonania robót, a także co do ich pełnego zakresu. Zatem, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie, PINB słusznie nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów. Dalsze postępowanie naprawcze uzależnione będzie od ustaleń i wniosków zawartych w żądanej dokumentacji technicznej. Organ zaznaczył, iż zgodnie z ustaleniami PINB, kwestionowane roboty budowlane zostały zakończone. Jednocześnie, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, ZWINB wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego (skarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 81 c ww. ustawy, ma na celu jedynie poszerzenie materiału dowodowego w ramach toczącego się postępowania). Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.02.2010 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 259/09, doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych, na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinno następować w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku właściciel (współwłaściciel) może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Oznacza to, że prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (w przeciwieństwie do postępowań z art. 48 i art. 49b ww. ustawy), organy nadzoru budowlanego nie mają prawa uzależniać sposobu zakończenia sprawy od tego, czy inwestor dysponuje daną nieruchomością na cele budowlane, czy też nie (w tym, czy uzyskał na wykonanie inwestycji zgodę właścicieli obiektu). Wszelkie spory w tym zakresie należy rozstrzygać przed właściwym sądem powszechnym. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez M.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie takiej decyzji, której wydanie akceptuje bezprawne działania osób nie mających prawa do dysponowania nieruchomością. Stwierdziła, że organ w ten sposób akceptuje samowole budowlane, pomimo braku ku temu podstaw prawnych. Zdaniem skarżącej, M.L. przekroczyła swoje uprawnienia jako najemca. Wykonała bowiem nie remont mieszkania, a przebudowę poddasza, na którą wymagane było pozwolenie na budowę i sporządzenie projektu technicznego oraz uzyskanie zgody właściciela ( oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością ( art.33 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ). W działaniach organu przy samowolach budowlanych, zdaniem skarżącej, właściciel powinien brać udział w ostatecznych rozstrzygnięciach, a art.51 ustawy Prawo budowlane wskazuje rodzaj podejmowanych decyzji. Przywołany w postanowieniu art.81 c ust.2 ustawy, dotyczy tylko jakości robót budowlanych wykonanych w ramach samowoli, a nie jest to wystarczające na ich pełną akceptację. Skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości uważa że prace budowlane wykonane w ramach samowoli nie są zgodne z jej planami, dlatego też obiekt powinien zostać doprowadzony do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie. M.L. w piśmie procesowym z dnia [...] podniosła, że wszystkie prace jakie wykonała w mieszkaniu, były zrobione za zgodą i nadzorem wynajmującego – ówczesnego właściciela Agencji Nieruchomości Rolnych. Obecne działania skarżących, jej zdaniem, są celowe i złośliwe. Otrzymali oni nieruchomość w wyniku wydania "błędnej decyzji wywłaszczeniowej nr [...]. Jej skargi w tym zakresie są rozpatrywane przez Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie z art.81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy jest więc istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Właściwy organ jest zatem uprawniony, a wręcz zobowiązany, do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego czy samowolnego wykonania innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto wątpliwości te uzasadnione być muszą stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Zaznaczyć jednak należy, że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. W przepisie tym ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "organy /.../ mogą nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Oznacza to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą takie obowiązki nakładać, lecz nie są do tego zobligowane. Nakładając jednak w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz, organ powinien szczegółowo wykazać w uzasadnieniu, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego, tym bardziej, że koszt wykonania ocen lub ekspertyz obciąża stronę zobowiązaną do ich dostarczenia. Jednocześnie stanowisko organu powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym (zob. wyroki sygn. akt II SA/Łd 851/09, II SA/Go 576/12 dostępne w Internecie : orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że postanowienie, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego (wyrok sygn. akt II SA/Lu 519/08, VII SA/Wa 1368/08, II SA/GL 691/11 - dostępne w internecie). W szczególnych okolicznościach, wynikających z charakteru wykonanych robót budowlanych, w szczególności ich nieskomplikowania, organ nadzoru budowlanego może poprzestać na ocenie jakości wykonanych robót budowlanych bez konieczności domagania się uzupełnienia dokumentacji, która byłaby potrzebna w razie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, a nawet stwierdziwszy, że stan techniczny tych robót jest odpowiedni odstąpić od nakładania wykonania innych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem ( wyrok NSA sygn.akt II OSK 486/10 dostępny w internecie). W niniejszej sprawie organ I instancji w swojej decyzji nie wykazał żadnych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości takie nie wynikają również ze zgromadzonego materiału dowodowego. ZWINB z kolei, w swojej decyzji, usiłował uzasadnić te wątpliwości za organ I instancji pisząc : "...w szczególności zakres wykonanych robót budowlanych oraz ich samowolny charakter i brak nadzoru osoby uprawnionej przy wykonywaniu tych robót, a także z uwagi na brak pełnego obrazu co do stanu technicznego zakrytych elementów przebudowanego obiektu, organ powiatowy, na podstawie art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora – M.L. - do dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych". Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnieniem dla wydania postanowienia ( a więc i powzięcia wątpliwości ) jest fakt samowolnego wykonania szeregu robót budowlanych, nie będących remontem, a stanowiących przebudowę części obiektu, na które powinno się uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie sądu, stwierdzenia te nie są poparte materiałem dowodowym pozwalającym na powzięcie takich wątpliwości. Protokół kontroli przebudowanego lokalu nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] nie zawiera żadnych informacji na temat wykonanych robót budowlanych poza stwierdzeniami dotyczącymi wysokości pomieszczeń, ocieplenia i opierzenia ścian skośnych. W aktach sprawy znajdują się co prawda zdjęcia budynku i lokalu, ale zdjęcia te nie są załącznikiem do protokołu kontroli, a zostały zrobione przez współwłaścicielkę budynku M.J. i nie do końca wiadomo co przedstawiają. Powyższe uchybienia stanowią także naruszenie art.7, 77 § 1 i art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd podkreśla, że w przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym, organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 ww. ustawy.