II SA/Sz 925/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz zobowiązania do jego zwrotu I. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]; II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka B. C., w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i umarza postępowanie administracyjne w sprawie; III. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], i umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu. 1. Wnioskiem z dnia 19 maja 2016 r., M. L. (poprzednio: C. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" lub "Strona"), wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki B. C.. 2. Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta S. przyznał Skarżącej wnioskowane świadczenie na dziecko na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., po [...] zł miesięcznie. 3. Następnie w dniu 30 sierpnia 2017 r. Organ ten wystąpił z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższe, decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej przywoływany jako "K.p.a.") Kolegium wywiodło, że istnieje oczywista sprzeczność między decyzją Organu I instancji z dnia [...] r., którą przyznano Stronie świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, a treścią przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), zwanej dalej "u.p.w.d." z uwagi na błędne ustalenie dochodu rodziny. Oprócz dochodu osiągniętego w 2014 r. z tytułu wynagrodzenia za pracę wynoszącego [...] zł Organ winien uwzględnić także dochód z tytułu alimentów w kwocie [...]zł. W tej sytuacji łączny dochód rodziny stanowiła kwota [...]zł, miesięcznie – [...] zł, co daje kwotę [...]zł na osobę w rodzinie, która przekracza próg dochodowy uprawniający Stronę do uzyskania świadczenia wychowawczego. 5. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę, w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., z uwagi na brak spełnienia przesłanki kryterium dochodowego w wysokości [...] zł na osobę w rodzinie. 6. Kolejną decyzją, z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. uznał świadczenie wychowawcze pobrane przez Skarżącą na córkę, w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. za świadczenie nienależnie pobrane w myśl art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.w.d. oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji Organ, powołując się na treść art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.w.d. wskazał, że świadczenie wychowawcze, które za powyższy okres wypłacono, zostało przyznane na podstawie decyzji, którą następnie Kolegium unieważniło w całości z powodu wydania bez podstawy prawnej, zaś Organ odmówił przyznania świadczenia dziecko. 7. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca podniosła, że wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia złożyła wszystkie niezbędne dokumenty o dochodach. Wydana decyzja przyznająca świadczenie stanowi błąd urzędnika a nie jej, ponieważ Ona spełniła wszystkie wymagania dotyczące przedłożenia dokumentów, a obowiązek ich weryfikacji należy do SCŚ. 8. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium, po zacytowaniu treści art. 25 ust 1 i ust. 2 u.p.w.d. wyjaśniło, że nie wszystkie świadczenia, które zostały nienależnie wypłacone świadczeniobiorcy są świadczeniami nienależnie pobranymi, a co za tym idzie, nie wszystkie takie świadczenia podlegają zwrotowi. Aby można było uznać, że świadczenia, które nie należą się świadczeniobiorcy, a zostały mu wypłacone, są świadczeniami nienależnie pobranymi, musi zaistnieć jedna z sytuacji wymienionych w wyżej cytowanym przepisie. Dokonując analizy niniejszej sprawy Organ wywiódł, że w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.w.d., ponieważ w dniu [...] r. wydano decyzję którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Akta sprawy potwierdzają, że za okres od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Skarżąca pobrała świadczenie wychowawcze w łącznej kwocie [...]zł i zwrotu takiej też kwoty zażądał Organ I instancji. 9. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca wniosła o uchylenie wydanej w sprawie decyzji. Podobnie jak w odwołaniu oświadczyła, że nie wprowadziła Organu w błąd, ponieważ przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty. W jej ocenie powyższa sytuacja spowodowana z winy pracownika nie powinna stanowić podstawy do zwrotu świadczenia, ponieważ jest to niesprawiedliwe i niezgodne z Konstytucją RP. 10. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując przesłanek do uznania, że wydane rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona, ponieważ dokonana przez Sąd kontrola - według kryterium zgodności z prawem wykazała, że decyzje podjęte w granicach niniejszej sprawy nie odpowiadają prawu. 11. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., orzekającą o uznaniu świadczenia wychowanego pobranego przez Skarżącą na córkę B. , w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r., za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązującą do jego zwrotu w kwocie [...]zł. Jako podstawę materialnoprawną decyzji Organy obu instancji przywołały przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.w.d., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Z lektury akt administracyjnych wynika, że decyzję orzekającą o nienależnie pobranym świadczeniu poprzedzało wydanie przez Kolegium decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. przyznającej Skarżącej świadczenie wychowawcze na rzecz córki B. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz wydanie przez Organ I instancji decyzji odmawiającej przyznania świadczenia za wskazany okres. Kontrolowane decyzje stanowią tym samym bezpośrednie następstwo decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna. 12. Przystępując zatem do oceny legalności działania organów administracji w granicach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Organu I instancji nie doprowadzi do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści art. 135 P.p.s.a. którym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że normy określone w art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. dopuszczają możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Zawraca się również uwagę, że w doktrynie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. Takie ujęcie sprawy pozwala przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone - warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II FSK 1070/18, z dnia 31 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3341/17, z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 236/17, z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt I FSK 781/05; wszystkie cytowane orzeczenia pochodzą ze źródła: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko i uznaje tym samym, że na mocy art. 134 i 135 P.p.s.a. kontroli sądu podlegają wszystkie rozstrzygnięcia wydane w granicach danej sprawy administracyjnej, w konsekwencji czego przewidziane przez ustawodawcę uprawnienie do orzekania w głąb sprawy pozwala na zastosowanie takich środków, aby w pełni i ostatecznie ją załatwić. 13. Kierując się powyższą argumentacją Sąd przyjął, iż w sprawie tej przedmiotem rozpoznania jest sprawa "świadczenia wychowawczego", co oznacza, że kontrolą sądową należało objąć wszelkie rozstrzygnięcia wydane w jej granicach, a więc nie tylko zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r., jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Organu I instancji z dnia [...] r. orzekającą o nienależnie pobranym świadczeniu, lecz także decyzje wydane w innych postępowaniach w tej sprawie (dotyczących powyższego świadczenia), w szczególności skutkiem których stwierdzono istnienie przesłanki świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.w.d. Do tych ostatnich niewątpliwie należy zaliczyć decyzję Kolegium z dnia [...] r., stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., przyznającą Skarżącej świadczenie wychowawcze na rzecz córki B. , gdyż to właśnie rozstrzygnięcie stanowiło dla Organów podstawę faktyczną do uznania, iż wypłacone Skarżącej świadczenie w kwocie [...]zł było świadczeniem nienależnie pobranym, które podlega zwrotowi. Nie sposób także pominąć okoliczności, że w wyniku tej decyzji Organ I instancji ponownie rozpoznał wniosek Skarżącej w zakresie przyznania świadczenia dla córki. Stąd też przyjąć należy, że w ramach tej samej "sprawy", mieści się także decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. jako rozstrzygająca o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko. 14. Przechodząc do merytorycznej oceny działalności Organów administracji publicznej, podjętych w granicach tej sprawy przypomnienia wymaga, że świadczenia, które Organy uznały za nienależnie pobrane, zostały Skarżącej wypłacone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Przy czym nie jest kwestionowane, że przyznanie świadczenia wychowawczego tą decyzją na rzecz dziecka, nastąpiło na skutek błędnie przyjętego przez Organ I instancji dochodu rodziny Skarżącej. W ocenie Skarżącej nie powinna być ona w takiej sytuacji obciążana błędami Organu zwłaszcza, gdy nie zataiła żadnych faktów związanych z dochodem, od którego zależało jej prawo do świadczenia wychowawczego. Mając na uwadze powyższą argumentację skargi jak i występujące powiązania pomiędzy decyzjami wydanymi w sprawie, Sąd przyjął, że w pierwszej kolejności należało dokonać kontroli decyzji nieważnościowej aby ustalić, czy zasadnie Kolegium uznało, że błąd Organu I instancji był wystarczający do wzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenia na rzecz pierwszego dziecka, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. 15. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy rozważaniu, czy zachodzi ten przypadek, nie jest jednak wystarczające wykazanie, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Biorąc powyższe za punkt wyjścia, orzecznictwo wypracowało pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. (por. wyroki NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14). Nie chodzi więc o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Nie każdy (nawet uzasadniony) zatem zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Co do zasady w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie mogą być korygowane wady natury formalnej. Z tego też względu sankcji nieważności nie można oprzeć na odmiennej ocenie stanu faktycznego czy odmiennej ocenie przeprowadzonych dowodów. Oznaczałoby to merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a taką możliwość w stosunku do decyzji ostatecznej stwarza wyłącznie instytucja wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca składając stosowny wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła oświadczenie o dochodach oraz odpis wyroku rozwodowego zasądzającego alimenty na rzecz córki. Złożyła zatem zgodne z prawdą oświadczenia, co do swojej sytuacji materialnej i rodzinnej. Organ przyznając Stronie świadczenie posiadał zatem wiedzę niezbędną dla rozstrzygnięcia jej wniosku. Zasadnie zatem Organ I instancji dostrzegając swój błąd w ustaleniach dochodu nie procedował w trybie wznowienia, tym niemniej, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż wskazane uchybienie Organu I instancji, stanowi o rażącym naruszeniu prawa. 16. W myśl art. 5 ust. 3 u.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł (ust. 4). Kolegium w uzasadnieniu analizowanej decyzji wskazało, że z uwagi na błędne przyjęcie kwot dochodu Skarżącej w [...] r. nieprawidłowo wyliczono dochód uzyskiwany przez rodzinę. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że rodzina w [...] r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł na osobę w rodzinie, gdy tymczasem łączny dochód rodziny stanowiła kwota [...]zł, co daje miesięcznie kwotę [...]zł, na osobę w rodzinie, przekraczając tym samym kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie Skarżącej świadczenia. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że wprawdzie na gruncie przepisów u.p.w.d. ustalenie dochodu rodziny, ma istotny wpływ na wynik rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, ale zdaniem Sądu, wadliwość w ustaleniu tego faktu, z uwagi na sam charakter tej wady, nie może być kwalifikowana jako ciężkie naruszenie prawa materialnego. Nie jest również przypadkiem rażącego naruszenia prawa procesowego, skoro – jak już wyżej to wykazano – w sprawie nie zachodzi sytuacja, aby Organ nie dysponował jakimikolwiek dowodami pozwalającymi na ustalenie dochodu Skarżącej. Dokonywanie zatem przez Kolegium odmiennych ustaleń faktycznych niż uczynił to Organ przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze powoduje, że nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa zwłaszcza, gdy dla ponownej weryfikacji dochodu uzyskano nowe dowody w postaci danych z ZUS o składkach odprowadzonych na ubezpieczenie zdrowotne, czy w danych z Epodatki. W zasadzie bowiem, co wypada ponieść, charakter postępowania nieważnościowego uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych lub dodatkowych ustaleń w sprawie. 17. Godzi się zauważyć, że strona korzystając ze świadczeń wychowawczych nie ma obowiązku znać przepisów prawa administracyjnego regulujących zasady ich przyznawania, a w szczególności samodzielnie przeliczać wysokości swojego dochodu. Natomiast taki obowiązek ciążył na Organie rozpoznającym złożony wniosek. Tym samym Skarżąca miała pełne prawo oczekiwać, że Organ wydając korzystną dla niej decyzję, prawidłowo załatwił jej sprawę, a zatem działając w zaufaniu do Organu, była też uprawniona do wydatkowania wypłaconych świadczeń na potrzeby rodziny. W tych okolicznościach przeprowadzona przez Organ ponowna weryfikacja dochodu Strony, z której wynika, że kryterium dochodowe zostało przekroczone o kwotę [...]zł, w ocenie Sądu, nie prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdyż dostrzeżone uchybienie Organu I instancji nie ma większej wagi aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że przyjęcie poglądu Kolegium, iż błąd Organu I instancji w ustaleniu wielkości dochodu stanowi o rażącym naruszeniu prawa, co wobec konstrukcji art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.w.d. prowadziło do automatycznego przerzucenia konsekwencji błędu Organu na Skarżącą zobowiązaną do zwrotu tego świadczenia, kłóci się w sposób oczywisty z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, naruszając przy tym zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W demokratycznym państwie prawa, które ma urzeczywistniać zasadę sprawiedliwości społecznej nie może być zgody na tak oczywiste naruszenie zasady ochrony zaufania, z nich przecież czerpiącej źródło. Taki stan rzeczy oznacza, że przesłanki od spełnienia których uzależnione jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie zaistniały na gruncie badanej sprawy. 18. Podsumowując, skoro w sprawie brak jest wskazanej przez Kolegium podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu Skarżącej świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka, należało uchylić decyzję Kolegium z dnia [...] r., stwierdzającą nieważność tej decyzji i umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Organu I instancji z dnia [...] r. oraz uchylić związaną z nią decyzję orzekającą o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka również umarzając postępowanie, o czym orzeczono jak w punkcie I i II wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 P.p.s.a. Wskazane uchybienie musiało skutkować także koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. (pkt III wyroku).