II SA/Sz 929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza [...] odmówił przyznania M.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad H.B. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 K.p.a., art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 11 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że wnioskodawczyni M.S. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności)– H.B., nie ma również ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego, a także nie pobiera dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w zakresie korzystania z urlopu wychowawczego, ani świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę a nadto jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Dalej organ wywiódł, że H.B. pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi przeszkodę ustawową w pozytywnym załatwieniu sprawy. Podkreślił, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest okoliczność, czy współmałżonek ze względu na własny stan zdrowia może sprawować opiekę nad żoną. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M.S. wniosła odwołanie podnosząc, iż oboje rodzice wymagają opieki ze względu na stan zdrowia, albowiem mama jest osobą [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), art. 17 ust. 5 pkt 1 i 2 lit."a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Według organu, skoro H.B. - jako osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z C.B., a co za tym idzie obowiązek małżonka w zakresie opieki wyprzedza obowiązek innych osób bliskich, zatem przyznanie jej córce wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby prawo. Kolegium zaznaczyło, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim - nie dotyczy sytuacji gdy, małżonek takiej osoby również jest osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki osoby trzeciej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. IV SA/GL 276/10, Lex Nr 619691). Okoliczność ta jednak wymaga legitymowania się przez współmałżonka H.B. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za wystarczającą w tym względzie nie można uznać znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, adnotacji umieszczonej we wkładce do legitymacji osoby represjonowanej, o schorzeniach, na jakie cierpi C.B., z informacji tej nie wynika bowiem, czy mąż jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną i w jakim zakresie sam wymaga takiej opieki osoby trzeciej. M.S. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Argumentując zasadność skargi strona przytoczyła wyroki Trybunału Konstytucyjny z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P27/07 i z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/ oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2010 r. II SA/Rz 992/09 wskazując, że członek rodziny, który rezygnuje z zarobkowania aby wywiązać się ze swoich obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, powinien otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym okoliczność pozostawania w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji gdy współmałżonek nie jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji. Zdaniem skarżącej, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ona uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem przejęła od schorowanego ojca opiekę nad H.B., wobec której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Wyjaśniła, że C.B. nie może sprawować opieki nad żoną, albowiem sam wymaga opieki drugich osób, leczenia i rehabilitacji z uwagi na[...]. W chwili obecnej C.B. nadal[...]. Na potwierdzenie stanu zdrowia ojca skarżąca załączyła do skargi kartę leczenia szpitalnego z dnia[...] . Ponadto M.S. zaznaczyła, że także z racji wieku ojca możliwość sprawowania, osobistej opieki w zakresie, w jakim wymaga H.B., jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności jest bardzo ograniczona. Zarzuciła , iż Kolegium pomimo posiadania informacji o wieku i stanie zdrowia C.B., nie wyjaśnił, czy może on sprawować opiekę nad żoną, naruszając tym samym art. 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż skarżąca nie wniosła do sprawy nowych okoliczności, mogących mieć wpływ na zmianę decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonana według powyższych kryteriów analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] w przedmiocie odmowy przyznania M.S. świadczenia pielęgnacyjnego na matkę H.B. Instytucja świadczenia pielęgnacyjnego została unormowana w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przyznano m. in. osobom, które zrezygnowały z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki na osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przyjęcie literalnego brzmienia cytowanego przepisu spowodowałoby ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do unormowania z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, co z kolei prowadziłoby do niespójności systemu świadczeń rodzinnych, a także byłby sprzeczne z celem świadczenia pielęgnacyjnego którego istotą jest wsparcie finansowe rodziny w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, pozwalające zdjąć z Państwa i jego organów, obowiązek zapewnienia pomocy takiej osobie w formie zinstytucjonalizowanej. Wobec tego przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" ustawy należy dać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językowa, uznając, iż odczytanie normy z tego przepisu w kontekście art. 17 ust. 1 ustawy wymaga dopełniania przez dodanie wyrażenia "o ile współmałżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Takie dopełnienie normy prawnej czyni ją zgodną z konstytucyjnym wzorcem wynikającym z art. 32, art. 67 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP. Nie można bowiem utracić z pola widzenia człowieka, który wymaga pomocy innej osoby do codziennego funkcjonowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 922/09, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sens art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy polega jedynie na wskazaniu, że ciężar opieki nad niepełnosprawną osobą spoczywa przede wszystkim na jej małżonku, o ile jest w stanie tą opiekę sprawować. Jednak w wyniku samego faktu istnienia małżeństwa nie ustaje wobec tego podstawa do uzyskania świadczenia przez osobę – uprawnioną do alimentacji, która dotychczasowo pomagała niepełnosprawnemu. Taka wykładnia koresponduje też z podkreśleniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07 szczególnej doniosłej społecznie roli, pełnionej w ramach obowiązku alimentacyjnego. Konkluzja ta znajduje ponadto swoje odzwierciedlenie także w art. 18 Konstytucji RP, na mocy którego małżeństwo i rodzina wzięte są pod ochronę Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 218/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego niesłuszne jest stanowisko organu I instancji, zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, iż okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi wystarczającą przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wprawdzie dostrzegł błąd organu I instancji polegający na niewłaściwej interpretacji przesłanki negatywnej przyznania świadczenia rodzinnego i podjął próbę skorygowania tego błędu, jednakże uczynił to z naruszeniem prawa, co czyni zaskarżoną decyzję niezgodną z prawem. Organ II instancji trafnie wskazał, że fakt pozostawania w związku małżeńskim w sytuacji gdy współmałżonek sam wymaga opieki osoby trzeciej nie stanowi przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast nieuprawnione jest stanowisko organu polegające na przyjęciu, iż jedynie niepełnosprawność współmałżonka stanowi uzasadnioną przeszkodę w sprawowaniu opieki, albowiem jak już wyżej wskazano taką przeszkodę stanowi stan zdrowia. W ocenie Sądu, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest nie wystarczający do ustalenia, czy C.B. może sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną. Tak więc w sprawie nie przeprowadzono wystarczającego postępowania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Kolegium swoje twierdzenie o tym, iż w sprawie nie mamy do czynienia z wyłączeniem możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka oparło jedynie o znajdującą się w aktach sprawy, kserokopię legitymacji osoby represjonowanej i zawartą tam adnotację o schorzeniach C.B. Nie oceniło natomiast, czy zebrany materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający, aby wysunąć takie wnioski. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, organ II instancji nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych mu akt sprawy organu I instancji, ale sam powinien ocenić, czy zgromadzony przed organem I instancji materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 639/07, Lex nr 519316). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w oświadczeniu z dnia [...] złożonym w organie I instancji oraz w odwołaniu z dnia [...]r. skarżąca wskazała, że jej ojciec jest po [...]. W kontekście sposobu rozumienia przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" ustawy powyższa informacja jest istotna dla rozpoznania sprawy, wobec tego należało przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy C.B. z uwagi na rodzaj schorzenia swojej żony, jak i własny stan zdrowia, może zapewnić jej opiekę. Przy czym okoliczność faktyczna, jaką jest stan zdrowia małżonka wyłączający możliwość sprawowania przez niego opieki nad współmałżonkiem może być wykazana nie tylko – jak sugeruje organ - przez złożenie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również innymi dowodami (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 589/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 75 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie wyjaśniając wskazanej powyżej okoliczności, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec tego obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 325/09, Lex nr 589381). Organy rozpatrując sprawę ponownie, zastosują się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku, w szczególności poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącą okoliczności niemożności sprawowania opieki przez jej ojca nad matką i odniesienie powyższych ustaleń do odpowiednich przepisów prawnych, zgodnie z zaprezentowaną w niniejszym wyroku ich wykładnią. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł w pkt I o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" P.p.s.a., zaś w pkt II o niewykonalności decyzji na podstawie art. 152 cyt. ustawy.