II SA/Sz 956/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz adwokata K. D. kwotę [...] obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] decyzją z dnia[...] r. Nr [...] , na podstawie art. 104 Kpa, art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), odmówił D. L. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ podał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż o 30 % albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że powierzchnia użytkową zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. Od decyzji organu I instancji D. L. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] . Podniósł, że otrzymywał dodatek mieszkaniowy od kilku lat i jego sytuacja osobista, mieszkaniowa i materialna nie uległa w tym czasie zmianie. Kilkakrotna waloryzacja renty, którą otrzymuje z ZUS-u nie wpłynęła na dochody odwołującego w takim stopniu, by uzasadniała odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. D.L. wskazał nadto, że posiadane przez niego aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w pełni uzasadnia przyznanie świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy z który wskazuje, że D. L. samodzielnie zajmuje lokal Nr [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 . Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60% powierzchni użytkowej, albowiem wynosi [...] m2. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 35 m2 . Zgodnie z art. 5 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W przypadku gospodarstwa jednoosobowego norma ta wynosi 45,50 m2. Skoro powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego D.L. wynosi [...] m2 , to przekracza dopuszczalną normę i z tych względów dodatek mieszkaniowy odwołującemu się nie przysługuje. Kolegium w uzasadnieniu decyzji odniosło się również do prawa D. L. do dodatkowej powierzchni normatywnej wynoszącej [...] m2 , przysługującej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tego przepisu, normatywną powierzchnię powiększa się o [..] m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). W ocenie Kolegium uprawnienie wynikające z art. 5 ust. 3 przysługuje wówczas, gdy w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna posiadająca stwierdzone orzeczeniem prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli osoba niepełnosprawna zamieszkuje w lokalu samodzielnie, to nie przysługuje jej uprawnienie wynikające z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium swoje stanowisko poparło poglądami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06. D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] . W skardze, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że cztery lata był beneficjentem dodatku mieszkaniowego, jego sytuacja osobista, zdrowotna, mieszkaniowa i materialna nie uległy zmianie, jednakże odmówiono mu przyznania świadczenia. Skarżący wskazał nadto, że na negatywną dla niego decyzję przypuszczalnie miała wpływ zmiana na stanowisku kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącej określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw (np. dodatki mieszkaniowe). Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia życiowych potrzeb strony, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonana w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że w sprawie naruszono przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przez wnioskodawcę trzech przesłanek, a mianowicie: - posiadaniem tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu określonym w art. 2 ust. 1; - spełnieniem kryterium dochodowego określonego w art. 3 ust. 1; - posiadaniem lokalu o powierzchni określonej w art. 5. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, jak ustaliły organy obu instancji orzekające w sprawie, było przekroczenie przewidzianych w art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dopuszczalnych norm powierzchniowych wskazanych w tym przepisie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dokonanych obliczeniach organy posługiwały się normatywem powierzchni mieszkalnej wynoszącym 35 m2 przewidzianym w art. 5 ust. 1 dla jednej osoby. Niesporne w sprawie jest, że skarżąca mieszka samotnie, powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi [...] m2, a łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...] m2. Z treści odwołania można wnosić, że skarżący w przeszłości miał przyznany dodatek mieszkaniowy, aczkolwiek materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych nie zawiera na tę okoliczność żadnych informacji, a zatem jednoznacznie nie jest wiadomo jakie wystąpiły zmiany stanu faktycznego. Lektura wniosku strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego (pkt 6 b ) oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (pkt 10) z dnia 3.07.2006r., które wydano do 31 lipca 2009 r., w kontekście poczynionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagi "na marginesie" pozwala przypuszczać, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jest konsekwencją dokonanej przez organy orzekające w sprawie interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mianowicie, aczkolwiek organy z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa nie ustaliły wprost, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] zawarł (pkt 10) orzeczenie o prawie D.L. do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to jednak Kolegium dokonało interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, prezentując stanowisko, że przepis ten w odniesieniu do osób mieszkających samotnie, posiadających prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale nie jeżdżących na wózku inwalidzkim, nie daje podstawy do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o [...] m2. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie interpretacji tej nie podziela. Wskazany art. 5 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji stanowił: "Normatywną powierzchnię powiększa się o [...] m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). W ocenie Sądu, dokonana w zaskarżonej decyzji nadinterpretacja art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zaważyła na treści decyzji, skoro dla ustaleń przyjęto normatywną powierzchnię mieszkalną 35 m2, a nie 50 m2, gdyby zostało uwzględnione prawo D. L.do zamieszkiwania w odrębnym pokoju, w wyżej prezentowanym rozumieniu tego prawa. Po pierwsze, dokonana w niniejszej sprawie wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dostrzega, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na którym wzorowało się Kolegium wydany został na tle odmiennego stanu prawnego. Mianowicie, tymże wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006r. (sygn. akt I OSK 565/06) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/GL 930/04 oddalającego skargę tej strony na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej dnia 7 lipca 2004r. Orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji wydane zostały w odniesieniu do stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie decyzji ostatecznej a więc w dniu 7 lipca 2004r. W dniu 7 lipca 2004 r. art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych posiadał następujące brzmienie: "3. Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.04.240.2406) zmieniającą niniejszą ustawę z dniem 23 listopada 2004 r. Aktualne brzmienie art. 5 ust. 3, jest następujące: "3. Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.)." Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art.153 i art.190 P.p.s.a. dotyczące związania- w określonych w nich sytuacjach- organu i sądu wyrokiem. Dlatego ani organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie ani Sąd rozpatrujący skargę nie są związane stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2005r., ani wyrokiem NSA z dnia 15 grudnia 2006r. (sygn. akt I OSK 565/06). Wyroki te niewątpliwie mają natomiast walor informacji o sposobie rozumienia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym obowiązującym przed dokonaną zmianą tego przepisu. Po drugie, istota dokonanej zmiany utwierdza w przekonaniu, że wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonana w zgodzie z ratio legis ustawy i celu wskazanego przepisu prowadzi do wniosków odmiennych od tych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) wynika, że zasadniczym celem tej ustawy jest takie ukształtowanie systemu dodatków mieszkaniowych aby złagodzone zostały- w stosunku do najuboższych najemców- skutki procesu urealnienia czynszów do poziomu pokrywającego koszty utrzymania i remontów nieruchomości. Wskazując czynniki łagodzące projekt stwierdza: "zamieszkiwanie w lokalu osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku lub osoby niepełnosprawnej, jeżeli jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, umożliwia powiększenie normatywnej powierzchni o 15 m2." Zarówno w świetle uzasadnienia do projektu omawianej ustawy jak i całokształtu jej przepisów nie ma wątpliwości co do tego, że jej celem nie jest określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje zwiększona powierzchnia mieszkalna. Celem ustawy jest natomiast ustalenie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, które umożliwią osobom najuboższym uzyskanie dodatku mieszkaniowego mającego zrekompensować skutki zmiany polityki czynszowej i urealnienia czynszów za najem lokali mieszkalnych. Jest przy tym oczywiste, że znalezienie zobiektywizowanego miernika ubóstwa i wyrażenie go w sposób zwięzły, wolny od kazuistyki i nie godzący w godność ludzką jest niezwykle trudne. Z tych powodów zapewne ustawodawca, kierując się wartościami wynikającymi z Konstytucji RP (art. 69), w tej kategorii podmiotów szczególną ochroną objął osoby niepełnosprawne, które -w jego przekonaniu- znalazły się w najtrudniejszym położeniu ze względu na swój stan zdrowia, generujący znacznie wyższe od przeciętnych wydatki na leczenie i utrzymanie. W ocenie Sądu, ustawodawcy nie chodziło przy tym o różnicowanie dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych sytuacji prawnej niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim i osób, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Przeciwnie, zamierzeniem legislatora było wyodrębnienie, obok niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, tej grupy niepełnosprawnych, których niepełnosprawność w zakresie skutków ekonomicznych jest równie dolegliwa. Jest oczywiste, że tak w świetle zasad legislacji jak i z powodu wymaganych standardów w zakresie ochrony dóbr osobistych, a także z uwagi na istotę zagadnienia niepełnosprawności nie istnieją realne możliwości ustanowienia w języku ustawy listy przyczyn niepełnosprawności, które byłby równoważne dolegliwościom ekonomicznym wywołanym poruszaniem się na wózku inwalidzkim. W tym upatrywać należy przyczyny wyodrębnienia przez ustawodawcę kręgu podmiotów niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, jako grupy osób o statusie identycznym, jak niepełnosprawni poruszający się na wózku inwalidzkim. Dlatego przede wszystkim ustawodawca wprowadził opisaną wyżej ustawą zmieniającą z dnia 8 października 2004r. zdanie drugie do art. 5 ust.3 powierzając orzekanie w przedmiocie takiego charakteru niepełnosprawności Powiatowym Zespołom ds. Orzekania o stopniu niepełnosprawności. Po trzecie, za słusznością takiego, jak prezentowane, rozumienia analizowanego przepisu przemawia z pozoru drobna zmiana art. 5 ust.3 wprowadzona również ustawą z dnia 8 października 2004r. a polegająca na zastąpieniu w zwrocie: "lub niepełnosprawni jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" spójnika "jeżeli" ograniczającego zakres niepełnosprawności zaimkiem "której". Zaimek ten bowiem przenosi akcent na podmiot uprawniony i stanowi dookreślenie szczególnej cechy tego podmiotu. W ten sposób, zdaniem Sądu, ustawodawca zaakcentował cel takiej regulacji, zrównując niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z niepełnosprawnymi poruszającymi się na wózku inwalidzkim w prawie do zwiększenia, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywu powierzchni określonego w art. 5 ust 1 niezależnie od tego w ilu pokojach samotna osoba w taki sposób niepełnosprawna faktycznie zamieszkuje (podobnie nieprawomocny wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 1327/09, II SA/Sz 1317/09). Odmienna wykładnia art. 5 ust. 3, prowadziłaby do pozbawienia uprawnienia do zwiększenia powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w konsekwencji pozbawiłaby prawa do dodatku mieszkaniowego na przykład osobę poruszającą się na wózku inwalidzkim, samotną, posiadającą w zajmowanym lokalu więcej niż jeden pokój w przypadku pogorszenia stanu zdrowia prowadzącego do niemożności poruszania się na wózku inwalidzkim i konieczności całodobowego leżenia w łóżku ortopedycznym, a także liczną grupę najemców znajdujących się w sytuacji faktycznej takiej jak skarżący. Byłoby to nieuzasadnione, a przede wszystkim niezamierzone przez ustawodawcę, ograniczenie uprawnień jednej z dwóch grup najemców, wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, których ustawodawca objął szczególną ochroną (podobnie, nieprawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt. II SA/Sz 1126/09). Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skoro w oparciu o nadinterpretację art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozbawia skarżącą uprawnienia do zwiększenia normatywnej powierzchni lokalu, Poddając organowi pod rozwagę konieczność uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 oraz art. 152 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy.