II SA/Sz 965/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych osobie uprawnionej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zobowiązał dłużnika alimentacyjnego P. M. do zwrotu należności w kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami wyliczonymi do dnia wydania decyzji, jak również do zapłaty dalszych odsetek ustawowych do dnia zapłaty włącznie, liczonych od kwoty należności głównej z tytułu wypłaconych R. O. w okresie od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 30 września 2011 r., świadczeń alimentacyjnych na rzecz O. M. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł reprezentujący P. M. adwokat D. B. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne ustalenia faktyczne oraz obrazę przepisów art. 144 i art. 146 § 2 Kpa. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że w sprawie zwrotu wymienionej kwoty świadczeń alimentacyjnych za okres od 1 czerwca 2011 r. do 30 września 2011 r. została już wydana przez organ I instancji decyzja nr [...]r., którą SKO uchyliło decyzją z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, iż matka małoletniego O. M. pobierała we wskazanym okresie świadczenia z dwóch źródeł, tj. od ojca - w postaci alimentów oraz z MOPS - w postaci świadczeń alimentacyjnych. Zdaniem pełnomocnika organ I instancji nie zastosował się do zaleceń SKO, iż winien on ustalić świadczenia nienależnie pobrane przez R. O. i ją zobowiązać do zwrotu tych świadczeń. Ośrodek nie uczynił niczego, aby wyegzekwować od R. O. wypłacone jej nienależne świadczenia, a nęka wezwaniami i pismami P. M. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), art. 2 pkt 3, art. 27 ust. 1-3,7 pkt 2 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) oraz art.1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wobec faktu wypłaty R. O. świadczeń pieniężnych z funduszu alimentacyjnego, przyznanych przez organ I instancji decyzją Nr [...]r. na rzecz O. M. na okres od dnia 01.10.2010r. do dnia 30.09.2011r. w wysokości [...]zł miesięcznie, P. M. stał się dłużnikiem alimentacyjnym. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. W myśl art. 27 powołanej ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydał skarżoną decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji przeprowadził na nowo postępowanie wyjaśniające, bowiem SKO decyzją z dnia [...]uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...]i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku na nowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie organ I instancji ustalił, że alimenty wpłacane przez P. M. za okres od czerwca 2011 r. do września 2011 r do rąk matki uprawnionego R. O. w postaci przelewów bankowych, zostały przez nią zwrócone P. M. przelewami bankowymi na jego rachunek. Dowody na powyższe w postaci wydruków przelewów bankowych znajdują się w przedłożonych Kolegium aktach sprawy. P. M., pomimo dwukrotnych wezwań do złożenia wyjaśnień osobiście, bądź przez ustanowionego pełnomocnika, nie zareagował. Jedynie jego adwokat – D. B. K. pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, że dowody płacenia alimentów za okres od 1 czerwca 2011r. do 30 września 2012r. zostały załączone do odwołania od decyzji z dnia [...]r. i winny znajdować się w aktach sprawy, jak również poinformował, że P. M. przebywa poza granicami kraju i nie może stawić się w Ośrodku. Nie zgadzając się z powyższą decyzją pełnomocnik P. M. adw. D. B. K. zaskarżył ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił 1. sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, 2. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie a mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji. 3. obrazę postanowień art. 145 Kpa oraz art.146 § 2 Kpa - przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] ( co wyraźnie zaznaczono w uzasadnieniu decyzji) oraz wydanie zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji o takiej samej treści jak uchylona decyzja Nr [...]r. 4. obrazę art. 162 Kpa - przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Nr [...]r. oraz uznanie jej nieważności bez należytych podstaw prawnych. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższe zarzuty skargi pełnomocnik skarżącego powtórzył argumenty odwołania wskazując, iż w sprawie zwrotu przez P. M. alimentów wypłaconych R. O. toczyło się postępowanie zakończone ostatecznie decyzją SKO z [...], w której to decyzji SKO stwierdziło w uzasadnieniu, że P. M. płacił R. O. zasądzone alimenty po [...]złotych miesięcznie. Ustaleń tych dokonano na podstawie przedłożonych przez niego bankowych dowodów przelewu. Zapłata dotyczyła okresu od 1 czerwca do 30 września 2011 r. W ww. decyzji z dnia [...]r. SKO stwierdziło że "analiza przedłożonych w sprawie dokumentów wskazuje, że P. M. przekazał matce dziecka na rzecz syna alimenty" - wymienia się daty wpłat i kwoty - w sumie [...]złotych za okres od 1 czerwca do 30 września 2011 r. Kolegium ustaliło też, że R. O. otrzymywała jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł, zalecając jednocześnie aby organ zobowiązał R. O. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją Nr [...]r. Burmistrz stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...]r. Z jej uzasadnienia wynika także, że organ wierzyciela (Burmistrz) uznał powyższą decyzję za nieważną. Dlaczego nieważną - tego nie wyjaśniono. Nie wyjaśniono również dlaczego stwierdzono wygaśnięcie decyzji, co stanowi obrazę postanowień art.162 kpa. Decyzją Nr [...]r. organ I instancji ponownie orzekł obowiązek zwrotu przez P. M. alimentów wypłaconych R. O. za okres od 1 czerwca do 30 września 2011. Obowiązek ten orzeczono na podstawie oświadczenia R. O., że alimenty wpłacone przez P. M. zostały mu zwrócone. Nie wyjaśniono dlaczego R. O. zwróciła alimenty P. M., a nie MOPS. W aktach sprawy znajduje się protokół przesłuchania R. O. i jej stwierdzenie, że alimenty zwróciła, ale brak jest dowodów, że alimenty te zostały zwrócone i kiedy. Jeżeli prawdą jest, że R. O. zwróciła alimenty P. M. w lutym 2012 r., to oczywistym jest, że uczyniła to w obawie przed odpowiedzialnością karną za wyłudzenie świadczeń z puli publicznej, gdyż mając płacone alimenty składała wnioski o wypłatę świadczeń z funduszu. Wbrew zaleceniom SKO z dnia 26 października 2012 r. organ pierwszej instancji nie żądał od R. O. zwrotu niesłusznie wypłaconych jej świadczeń. Zdaniem skarżącego, wydając decyzję Nr [...]organ pierwszej instancji powinien wznowić postępowanie, wydając stosowne postanowienie o wznowieniu, skoro poprzednio prowadzone postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Postępowania jednak nie wznowiono w sposób formalny, a ponadto wydano decyzje Nr [...]takiej samej treści jak uprzednia decyzja Nr [...]r. Skarżący zarzuca także, iż rozpoznając przedmiotową sprawę SKO nie odniosło się w pełni do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i wydało decyzję całkowicie odmienną od swojej uprzedniej decyzji z dnia [...]r. opierając się na tych samych dowodach, a ponadto w 2/3 w takim samym składzie osobowym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Dodać należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według wyżej wskazanych kryteriów analiza zaskarżonej decyzji oraz wynikającego z akt sprawy przebiegu postępowania wskazuje na zasadność wyeliminowania tej decyzji z obrotu, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Pełnomocnik skarżącego nie ma bowiem racji twierdząc, iż samo wykazanie, że wierzyciel (skarżący) realizował obowiązek alimentacyjny, przesyłając należną kwotę alimentów wprost uprawnionemu lub jego ustawowemu przedstawicielowi, zwalnia go z obowiązku zwrotu organowi, który wypłacił uprawnionemu zaliczkę alimentacyjną w wyniku decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wypłaconych kwot. Zgodnie bowiem z art. 27 ww. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej: u.p.o.u.a.), dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami, które naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego - do dnia spłaty. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na tle powyższego przepisu ukształtowało się orzecznictwo sądowoadministracyjne stojące na stanowisku, iż decyzja mająca oparcie w przepisie art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a. nie ma charakteru uznaniowego, a w prowadzonym postępowaniu organ musi jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy świadczenia te zostały wypłacone. Poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń (wyrok NSA I OSK 1070/11 z 9 listopada 2011r. LEX nr 1069573). Na gruncie art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. zobowiązanie do zwrotu należności organowi właściwemu wierzyciela w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami, spoczywa zatem na dłużniku. Treść normy wskazującej na obowiązek zwrotu aktualizuje się w przypadku stwierdzenia wypłaty świadczeń osobie uprawnionej. Ewentualne czynności dłużnika związane ze spłatą należności wobec osoby uprawnionej nie mają na gruncie tego przepisu znaczenia, jeśli świadczenie z funduszu zostało wypłacone. Konsekwencją tego jest wydanie decyzji w oparciu o art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a., w którym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do faktu całkowitej lub częściowej spłaty zobowiązań - w kontekście uprawnienia określonego w decyzji o przyznaniu świadczenia. (wyrok NSA I OSK 894/11 z 19 października 2011r. LEX nr 1149454). Jak z powyższego wynika, decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy jest decyzją związaną i rozstrzygającą jedynie o kwestii zwrotu przedmiotowych należności. Dopóki zatem decyzja o przyznaniu pomocy z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej nie zostanie wzruszona bądź też wypłata świadczeń nie zostanie oceniona jako wypłata nienależnego świadczenia, na organie wierzyciela spoczywa obowiązek wydania decyzji o zwrocie przez dłużnika wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. (wyrok NSA I OSK 793/11 z 5 października 2011r. LEX nr 1149435). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a. organ zatem ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi. Może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się kwestia jego przyszłego obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 1 ww. ustawy. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji opartej na art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a. w sytuacji, gdy wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi, jest więc nieunikniony. Na etapie wydawania decyzji z art. 27 ww. ustawy organ nie bada więc, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przesłanka ta – jak wyżej wskazano - badana jest w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga zatem ochrony na etapie postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny winien być zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w którym może kwestionować zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania opartego o przepis art. 27 u.p.o.u.a. Przepisy 20 ust. 28, art. 25 tej ustawy wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 u.al.). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 ww. ustawy (wyrok NSA I OSK 800/11 z 5 października 2011r. LEX nr 1069681). W świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa sądowoadministracyjnego zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie zarówno w postępowaniu dotyczącym przyznania uprawnionemu świadczenia na podstawie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jak i w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie nakazania skarżącemu zwrotu świadczenia wypłaconego stronie uprawnionej, organ dopuścił się szeregu uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Należy do nich w szczególności naruszenie art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji zobowiązane są zapewnić stornom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie w aktach brak jest śladu, iż organ wykonał obowiązek nakazany ww. przepisem, mimo, iż pełnomocnik skarżącego działał w sprawie w jego imieniu. Wprawdzie przedłożone przez niego pełnomocnictwo wskazywało, iż dotyczy ono sprawy sądowej, związanej z ustaleniem obowiązku alimentacyjnego, jednakże organ zobowiązany był w tej sytuacji zwrócić pełnomocnikowi zgłaszającemu się do organu w imieniu strony uwagę w tej kwestii i zażądać pełnomocnictwa do działania w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek taki wynika z art. 9 Kpa. Niezależnie od tego stwierdzić należy, iż organ I instancji wprowadzał w błąd pełnomocnika skarżącego informując go o "wznowieniu postępowania" (pisma z dnia 2 kwietnia 2012r. – k.61 akt adm. oraz z 18 maja 2012r. – k.63 akt adm.). Wadliwe i niezrozumiałe było też wydanie przez organ I instancji decyzji nr [...]r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nr [...]r., która wcześniej została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia [...]r.). Powyższe uchybienia mogły niewątpliwie wprowadzić po stronie skarżącej, także u profesjonalnego pełnomocnika, dezorientację co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a przez to utrudnić mu obronę praw skarżącego. Należy przyznać też rację skarżącemu, iż organ zadowolił się oświadczeniem R. O., iż zwróciła ona skarżącemu przysłane wprost do jej rąk alimenty bez uzyskania w tej kwestii jego stanowiska. Organ nie badał też kwestii, czy w sprawie istniała konieczność egzekucji komorniczej zasądzonych od skarżącego alimentów w sytuacji, gdy obowiązek ten skarżący realizował dobrowolnie i systematycznie. Stanowi to naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litc) P.p.s.a. uwzględnić skargę i orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien usunąć wskazane wyżej uchybienia proceduralne i wydać decyzję w oparciu o prawidłowo i w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Orzeczenie w pkt II oparte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a.