II SA/Sz 971/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XXIV/207/16 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną oddala skargę. Pismem z dnia 3 października 2016 r. B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie nr XXIV/207/16 z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/258/93 Rady Miasta i Gminy w Gryfinie z dnia 5 stycznia 1993 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, poprzez wykreślenie poprzez wykreślenie z wykazu budynków, których najemcy mogą zakupić lokale mieszkalne zapisu "[...]". W uzasadnieniu skargi B. P. przytoczyła treść zaskarżonej uchwały oraz wskazała, że przed wniesieniem skargi pismem z dnia 11 lipca 2016 r. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwał: nr XXIV/209/16 z dnia 30 czerwca 2016 r., nr XXIV/208/16 zmienionej następnie uchwałą nr XXV/228/16 z dnia 1 sierpnia 2016 r., jednakże Rada wezwania nie uwzględniła, czemu dała wyraz w uchwale nr XXVI/241/16 z dnia 25 sierpnia 2016 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie jej interesu prawnego i pozostałych najemców lokali mieszkalnych położonych w nieruchomości przy ul. [...], wskazując, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r. lokale mieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...], stanowiącym własność komunalną, zostały przeznaczone do sprzedaży na rzecz ich najemców. Jako najemca lokalu mieszkalnego nr [...] wskazanej nieruchomości, w dniu 13 maja 2015 r., złożyła wniosek o wykup tego lokalu i pismem z dnia 6 lipca 2015 r. została poinformowana, że zajmowany przez nią lokal będzie pierwszym sprzedanym lokalem w budynku przy ul. [...] oraz o wszczęciu procedur poprzedzających sprzedaż. Kolejnym pismem z dnia 20 października 2015 r., Burmistrz poinformował skarżącą o wstrzymaniu sprzedaży lokalu, a swoje stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r. Uzasadniając wstrzymanie sprzedaży, organ wskazał na wprowadzenie dodatkowego warunku sprzedaży lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], polegającego na sprzedaży wszystkich lokali w jednej dacie z uwagi na wysokie koszty dalszego remontu budynku. Nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Burmistrza G. Skarżąca w dniu 29 grudnia 2015 r., na podstawie art. 227 K.p.a., wniosła skargę na działanie tego organu, wskazując na dotychczas podejmowane przez Radę Miejską w Gryfinie uchwały w sprawie sprzedaży budynku przy ul. [...] oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży, nie wprowadzające dodatkowych warunków zbycia lokali. Jej zdaniem, Burmistrz winien kontynuować procedury związane ze sprzedażą i niezwłocznie tę sprzedaż sfinalizować. Rada Miejska w Gryfinie uchwałą nr XVIII/162/16 z dnia 28 stycznia 2016 r., po rozpatrzeniu skargi B. P., uznała skargę za bezzasadną. Skarżąca pismem z dnia 16 lutego 2016 r. wezwała Radę Miejską w Gryfinie do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, jednakże organ ten wezwania nie uwzględnił (uchwała nr XIX/173/16 z dnia 3 marca 2016 r.). Nawiązując do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 lipca 2016 r., Skarżąca podniosła nadto że Gmina, pomimo wstrzymania procedury sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...], kontynuowała procedury zmierzające do sprzedania mieszkania skarżącej oraz pozostałych lokali na rzecz najemców oraz prowadziła rozmowy z najemcami. Z ustaleń dokonanych podczas spotkań w dniach 7 marca i 11 kwietnia 2016 r. wynikało, że najemcy trzech lokali wyrazili zamiar wykupu lokalu, natomiast jednemu najemcy, niezainteresowanemu wykupem, Gmina zaproponowała zamianę lokalu i wystawienie tego lokalu do sprzedaży. Lokale przeznaczone do sprzedaży zostały wycenione przez rzeczoznawcę majątkowego, a operat szacunkowy, na wniosek najemców, został im przedłożony. Skarżąca złożyła zastrzeżenia do wyceny w kwestii poniesionych kosztów modernizacji lokalu, dokonanej za zgodą właściciela, poprzez wykonanie na własny koszt łazienki wraz WC. W dniu 29 czerwca 2016 r. skarżąca otrzymała do wiadomości pismo skierowane z Urzędu Miasta i Gminy do rzeczoznawcy zajmującego się wyceną nieruchomości, dotyczące zlecenia sporządzenia wyceny szacunkowej lokali wraz z rozliczeniem poniesionych nakładów, których najemcy są zainteresowani wykupem. W ocenie B. P., działania Gminy wskazują na rozpoczęcie i kontynuację zapisów uchwały nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r. w zakresie sprzedaży lokali przy ul. [...]. Skarżąca w dniu 11 lipca 2016 r. otrzymała operat szacunkowy z wyceną lokalu na kwotę [...] zł, uwzględniający poniesione nakłady i operatu tego nie kwestionuje. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera informacji o trwającej procedurze wykupu lokali w budynku przy ul. [...], jak również tego, że na zlecenie Gminy w tym budynku przeprowadzono inwentaryzację budowlaną w celu ustalenia prawidłowych udziałów w nieruchomości wspólnej. Zmiana uchwały nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r., poprzez wykreślenie z wykazu budynków, w których najemcy mogą nabyć lokale mieszkalne, zapisu "[...]", w sytuacji, kiedy trwają procedury związane ze sprzedażą mieszkań w tym budynku na rzecz zainteresowanych najemców, bez wątpienia narusza ich interes prawny. Skarżąca podniosła dalej, że jest osobą starszą i niepełnosprawną. Zajmowany przez nią lokal wymaga generalnego remontu oraz przystosowania go do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wykup mieszkania pozwoliłby na niezwłoczne przystąpienie do remontu i poprawienie warunków życia. Uwarunkowanie sprzedaży lokali w nieruchomości przy ul. [...] jednoczesnym wykupem przez najemców wszystkich lokali w budynku jest – jej zdaniem ─ sprzeczne z prawem. Zgodnie bowiem z treścią art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo w nabyciu lokali przysługuje najemcy, który legitymuje się umowa najmu na czas nieoznaczony. Postawienie potencjalnym nabywcom uprawnionym do nabycia lokalu dalszych ograniczeń nieprzewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalne. Przepisy tej ustawy nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Gdy lokal przeznaczony zostanie do sprzedaży, nie można przyjąć, aby uchwała Rady, bądź inne rozstrzygnięcia decyzyjne Burmistrza, mogły w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej przepisu. W tym zakresie skarżąca powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 281/14 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 298/14. W ocenie skarżącej, ustanowiony przez Gminę warunek jednoczesnego wykupu lokali przez wszystkich najemców wyklucza możliwość skorzystania z uprawnienia najemców, którzy spełniają wymogi określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie wszyscy najemcy muszą wyrażać chęć nabycia zajmowanych przez siebie lokali mieszkalnych, co uniemożliwia pozostałym wykup. Do skargi załączyła kserokopie dokumentów na poparcie zaprezentowanych w skardze twierdzeń. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. Postanowieniem z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1188/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił powyższą skargę B. P. wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a, gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo–wynikającem.in. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej: "u.s.g.", do określenia zasad zbywania nieruchomości. Do chwili sporządzenia wykazu, o którym stanowi art. 35 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n."), nieruchomości te pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Z kolei art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony. Ustawowe pierwszeństwo nabycia nieruchomości nie jest jednak źródłem roszczenia "przymuszającego" właściciela do sprzedaży nieruchomości, daje najemcy jedynie potencjalne uprawnienie do bezprzetargowego trybu nabycia. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może natomiast poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co przesądziło o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1406/17 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. P., uchylił ww. postanowienie z dnia [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca - będąc najemcą lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych, jak również z uwagi na złożenie procedowanego przez Gminę wniosku o wykup zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego w budynku, który został wykreślony z listy adresów przeznaczonych do bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych - posiada interes prawny pozostający w związku z art.34 ust.1 pkt 3 i ust. 5 u.g.n., określającym uprawnienie najemcy lokalu mieszkalnego, którego najem został nawiązany na czas nieoznaczony, do uzyskania pierwszeństwa w nabyciu zajmowanego lokalu w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym. W ocenie NSA, interesem prawnym Skarżącej jest to, aby złożona przez nią w odpowiednim czasie odpowiedź na przedstawioną przez Gminę ofertę została wzięta pod uwagę przez procedujące organy na zasadach w tym czasie obowiązujących. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby najemcom lokali w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem zajmowanych mieszkań w budynku, dotychczas przeznaczonym przez gminę do sprzedaży w drodze bezprzetargowej, na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy dokonywaniu kwalifikacji budynków do sprzedaży w tym trybie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej legitymującego ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jakkolwiek bowiem jej sytuacja faktyczna i prawna nie pozwalała domagać się sprzedaży mieszkania na warunkach wstępnie przez nią zaakceptowanych, to całkowite wykluczenie tej nieruchomości z możliwości wykupu lokalu przez najemcę w drodze bezprzetargowej, tworzyła sytuację procesową, w której skarżąca miała swój interes prawny do uruchomienia kontroli zgodności z prawem podjętej uchwały. W toku ponownego rozpoznania skargi B. P., na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. jej pełnomocnik podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze, wskazując, że jeżeli została wszczęta procedura sprzedaży mieszkania organ zobowiązany jest ją sfinalizować, co wynika z zasady zaufania do organu władzy publicznej, a zaskarżona uchwała pozbawia skarżącą możliwości nabycia mieszkania. Pełnomocnik podał też, że inna uchwała - nr 209 z 2016 r. wprowadza warunek, że wszystkie mieszkania muszą być wykupione, co w obecnej chwili jest niemożliwe do spełnienia. Sprawa zamiany mieszkania dla osoby niezainteresowanej wykupem do chwili obecnej nie została sfinalizowana i nie wiadomo, czy kiedykolwiek to nastąpi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sprawa jest rozpoznawana ponownie, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej wydanego w tej sprawie postanowienia przez WSA w Szczecinie, który odrzucił skargę uznając brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie. Z uwagi na treść art. 190 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." Sąd pierwszej instancji jest związany orzeczeniem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnych aspektach sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie i sądzie. Może on być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1277/17 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszewie jednoznacznie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej legitymującego ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) - dalej zwaną "u.s.g.". Stwierdzenie to, jak wyżej wyjaśniono, wiąże Sąd ponownie rozpatrujący sprawę i obliguje do skontrolowania prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy wymaganej procedury. Analizując zatem prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, związanych ze stanowieniem prawa miejscowego, odnoszącego się do zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, będących własnością Gminy, Sąd winien mieć na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są tej legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - dalej zwaną "u.g.n." oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. O ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt (burmistrz) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei przepisy art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.n. stanowią, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3) oraz zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 (art. 37 ust.1 i ust. 2 pkt 1). Przechodząc do analizy zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 30 czerwca 2016 r.nr XXIV/207/16 wskazać należy, iż jej treść normatywna polega na dokonaniu zmiany uchwały Nr XXXIII/258/93 Rady Miasta i Gminy w Gryfinie z dnia 5 stycznia 1993 r., w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną, w ten sposób, że: "w wykazie nr 1, budynków położonych w m. G., w których najemcy mogą nabyć lokale mieszkalne, stanowiącym załącznik do uchwały, uchyla się zapis: [...]". Z uzasadnienia uchwały wynika, że w wykazie tym zamieszczony był między innymi budynek nr [...] przy ul. [...], w którym znajduje się pięć lokali mieszkalnych. Budynek wybudowany został przed 1945 rokiem, jest w złym stanie technicznym i wymaga przeprowadzenia szeregu prac remontowych. Skarżąca ─ jako najemca lokalu mieszkalnego nr [...] ─ wystąpiła z wnioskiem o jego sprzedaż. W ocenie Gminy, z uwagi na wysokie koszty remontu, zmiana struktury własności budynku może utrudnić bądź uniemożliwić przeprowadzenie w nim koniecznych prac remontowych. Z tego względu zdecydowano się zastosować inne zasady sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku, które określono w uchwale z tego samego dnia – 30 czerwca 2016 r. nr XXIV/209/16 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali. W § 2 tej uchwały Rada wyraziła zgodę na udzielenie 90 % bonifikatę od ceny sprzedaży lokali (podobnie jak dotychczas), zaś w § 3 sprzedaż lokalu w tym budynku uwarunkowano jednoczesnym wykupem przez najemców wszystkich lokali w budynku, z wyłączeniem lokalu socjalnego. Powyższe uchwała również była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadomym jest, iż kwestionowany przez skarżącą warunek jednoczesnego zbycia wszystkich lokali w budynku przy ul. [...], zawarty w § 3 uchwały nr XXIV/209/16, został przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. II SA/Sz 972/17 uznany za wydany z naruszeniem prawa, co oznacza, iż nie może on być powołany przez Gminę jako podstawa odmowy sprzedaży lokalu na rzecz skarżącej, z powołaniem się na niespełnienie warunku sprzedaży wszystkich lokali, co otwiera skarżącej drogę do sfinalizowania rozpoczętej procedury zakupu lokalu. Wracając natomiast do oceny uchwały objętej niniejszą sprawą, stanowiącej o wyłączeniu budynku przy ul. [...] z ogólnych zasad sprzedaży mieszkań uregulowanych w uchwale Rady Gminy Gryfino nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r., podkreślić należy, że jednostkom samorządu terytorialnego, jako osobom prawnym przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Podkreślić też należy, iż jednostka samorządu terytorialnego nie jest zwykłą osobą prawną, ponieważ wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zadania własne (art. 163 i art. 166 Konstytucji RP).Dodatkowo w stosunku do gminy prawodawca przyjął tzw. Domniemanie kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe uregulowania stwierdzić należy, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy ustawy o samorządzie gminnym nie konkretyzuje obowiązku gminy do dokonania zbycia lokalu tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo – wynikające m.in. z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. - do określania zasad zbywania nieruchomości. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, którym gmina gospodaruje i to ona, a w szczególności jej organ stanowiący jakim jest rada, decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., nieruchomości te pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt I SA 632/02, Lex nr 156824). Gmina zatem decyduje czy i które lokale przeznacza do sprzedaży. W tym uprawnieniu mieści się też uprawnienie do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. W ocenie Sądu, unormowanie jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają włączone bądź wyłączone ze sprzedaży mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego gminy. Organ wykonawczy gminy decyduje natomiast o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży. W tym celu sporządza stosowny wykaz i podaje go do publicznej wiadomości (art. 35 u.g.n.). Z kolei przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony. Zauważyć jednak trzeba, że prawo pierwszeństwa, przewidziane w tym przepisie, nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Z powyższego wynika zatem , że gmina ma swobodę w określeniu które lokale mieszkalne w ramach posiadanego zasobu przeznaczy do zbycia na rzecz osób fizycznych czy osób prawnych. Gospodarka zasobem w opisany wyżej sposób musi być zgodna z prawem (art. 85 u.s.g.), zasadami prawidłowej gospodarki, a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochroną (art. 50 u.s.g.). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika czym spowodowane zostało działanie mające na celu przedmiotowe ograniczenie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] na rzecz najemców. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć naruszała interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jednak nie narusza prawa, tj. obiektywnego porządku prawnego, wynikającego z treści przytoczonych wyżej przepisów jak też norm kompetencyjnych organu stanowiącego gminy, w związku z przysługującym gminie prawem własności. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.