II SA/Sz 989/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 października 2024 r. nr SKO.4150.1192.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją nr 57/2022 z dnia 30 czerwca 2022 r., Prezydent Miasta K. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku W. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalny jednorodzinny wraz z jego nadbudową oraz urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. w K.. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. C. (dalej: skarżąca), zarzucając jej: 1) wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności poprzez wydanie decyzji zawierającej wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 121 k.p.a. i rozstrzygnięcie decyzją odmiennie kwestii, które były już rozstrzygnięte w ugodzie administracyjnej zawartej przed Urzędem Miejskim w K. w sprawie [...]; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy mimo braku łącznego spełnienia przesłanek określonych w punktach 1-5 tego przepisu, w tym w szczególności mimo niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie") poprzez określenie geometrii dachu przedmiotowej inwestycji w sposób odmienny od geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym; - § 5 i § 6 rozporządzenia poprzez brak określenia procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej; 3) wydanie decyzji zawierającej wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności poprzez wydanie decyzji zawierającej wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wadę powodująca niewykonalność decyzji poprzez: - ustalenie nadbudowy dachu z funkcją tarasu poza wyznaczoną w decyzji obowiązującą linią zabudowy, - ustalenie warunków zabudowy sprzecznych z przepisami prawa budowlanego w odniesieniu do odległości budynku od granicy działki [...], a także w odniesieniu do kwestii ograniczenia dostępu do światła dla budynku sąsiedniego, 4) naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz okoliczności mających zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek wyznaczenia takiego a nie innego obszaru analizowanego. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 października 2024 r., nr SKO.4150.1192.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że ze względu na datę wszczęcia postępowania sprawę rozpatrzyło na podstawie przepisów u.p.z.p. według stanu na dzień 26 maja 2021 r. oraz przepisów rozporządzenia w brzmieniu przed zmianą obowiązującą od 3 stycznia 2022 r. Kolegium wyjaśniło również, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odwołując się do treści art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną oraz został uzgodniony z właściwym zarządcą drogi. Wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą do stwierdzenia, że wymóg dobrego sąsiedztwa został spełniony jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna odpowiada ww. przepisom. Obszar analizy został wyznaczony w odległości przekraczającej trzykrotność szerokości frontu, co jest zgodne z dyspozycją przywołanego przepisu. Prawodawca określił wyłącznie minimalną wielkość obszaru analizy, nie wskazał żadnych ograniczeń tego obszaru, nie wprowadził wymogu uzasadniania dla przyjęcia szerszego obszaru, niż minimalny. Organ kieruje się przy tym zasadami kształtowania polityki przestrzennej na obszarze stanowiącym urbanistyczną całość. Z analizy urbanistycznej oraz decyzji organu I instancji wynika, że w analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na wyznaczonym obszarze znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. U.p.z.p. ani rozporządzenia wykonawcze nie definiują tego pojęcia. Posiłkując się definicją legalną z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 725 ze zm.) Kolegium wyjaśniło, że przez budynek jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor zmienił zakres wniosku pismem z dnia 16 marca 2022 r. w ten sposób, że zmienił nazwę inwestycji na "zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalny jednorodzinny wraz z nadbudową o jedną kondygnację, z dopuszczeniem lokalu usługowego do 30% powierzchni całkowitej tego budynku". Tak scharakteryzowany budynek mieści się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występują budynki, których dachy posiadają zróżnicowanie formy, tj. strome dwuspadowe o kącie 45%-50% i dachy płaskie o niewielkim kącie nachylenia połaci. W wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji budynek otrzyma bryłę, która będzie łączyć obie formy dwuspadową stromą i płaską. Budynek kontynuować będzie zarówno formę stromą budynku na sąsiedniej działce nr [...], jak również płaską jak na sąsiednich działkach [...] i [...]. Wynika z tego, że ustalone decyzją organu I instancji parametry w tym zakresie są już obecne w sąsiedztwie. Sposób ustalenia geometrii dachu odpowiada treści § 8 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto, decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania oraz nadbudowy już istniejącego budynku. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia § 5 i § 6 rozporządzenia poprzez brak określenia procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz brak określenia szerokości elewacji frontowej. W tym zakresie istniejąca zabudowa pozostaje bez zmian. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji obarczonej wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 w związku z art. 121 k.p.a. przez wydanie decyzji rozstrzygającej odmiennie kwestię która była przedmiotem ugody administracyjnej zawartej w Urzędzie Miejskim w K. w sprawie UAM. V-8381/79-9/9091, Kolegium wyjaśniło, iż ugoda ta została zawarta w dniu 25 lipca 1991 r. w toku postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej. Jak wskazał pełnomocnik odwołującej się, ugoda ta polegała na akceptacji dokonanej na przedmiotowej działce samowoli budowlanej pod warunkiem, że stan istniejący obiektu (wysokość) nie ulegnie zmianie i jest docelowy. Według Kolegium nie oznacza to jednak, że budynek już nigdy nie może być w żaden sposób przebudowany. Postanowienia ugody dotyczą wyłącznie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, były bowiem warunkiem legalizacji wykonanych robót budowlanych. Strony ugody doszły do porozumienia w tamtym czasie, że do legalizacji zostanie przyjęty zastany stan obiektu, bez żadnych zmian. Zgodnie z art. 114 k.p.a., w sprawie, w której toczy postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szeroko pojętego prawa administracyjnego nie przewidują drogi formy decyzji administracyjnej dla zobowiązania właściciela nieruchomości do niepodejmowania w przyszłości rozbudowy budynku, zatem również w drodze ugody administracyjnej takie zobowiązanie nie jest dopuszczalne. Wiązałoby się to z wyłączeniem praw właściciela nieruchomości do zagospodarowania terenu i ograniczałoby sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co nie jest dopuszczalne w drodze ugody. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Natomiast u.p.z.p. nie uzależnia wydania decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Odnosząc się do zarzutu ustalenia warunków zabudowy sprzecznych z przepisami Prawa budowlanego dotyczącymi odległości budynku od granicy działki nr [...], a także w odniesieniu do kwestii ograniczenia dostępu do światła dla budynku sąsiedniego, Kolegium wyjaśniło, że zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1225 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") weryfikuje organ administracji architektoniczno-budowlanej na dalszym etapie inwestycyjnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych zastosowanie znajdzie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodność z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Na tym etapie postępowania zarzut ten nie może być analizowany. Równie niezasadny okazał się zarzut niewykonalności decyzji, poprzez ustalenie nadbudowy dachu z funkcją tarasu poza wyznaczoną w decyzji obowiązującą linią zabudowy. Kwestia będzie podlegała analizie pod kątem zgodności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium podkreśliło, że linia zabudowy nie ogranicza odległości od granicy działki budowlanej takich elementów obiektu budowlanego jak okapy, daszki, balkony, tarasy. Linia zabudowy nie jest bowiem tym samym, co odległość budynku od granicy działki, o której mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego usytuowanego w odległości mniejszej niż określone w ust. 1 od granicy działki budowlanej o nie więcej niż jedną kondygnację przy czym w nadbudowanej ścianie nie może być okiem i drzwi. W § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewidziane są odrębne odległości minimalne od granicy działki budowlanej takich elementów jak wyżej wymienione okapy, daszki, balkony, tarasy. Jednak kwestie te nie należą do kompetencji organu planistycznego i będą rozpatrywane na dalszym etapie inwestycyjnym, o ile inwestor wystąpi o pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H. C. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła następujące zarzuty: 1) wydanie decyzji zawierającej wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 121 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzją odmiennie kwestii które zostały już rozstrzygnięte ugodą administracyjną, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy mimo braku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym w szczególności nie spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia przez określenie geometrii dachu przedmiotowej inwestycji w sposób odmienny od geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, - naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia przez brak ustalenia procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, 3) wydanie decyzji zawierającej wadę uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ustalenie nadbudowy dachu z funkcją tarasu poza wyznaczoną jednocześnie w decyzji obowiązującą linią zabudowy oraz ustalenie warunków zabudowy sprzecznych z przepisami Prawa budowlanego w zakresie odległości budynku od granicy działki nr [...], a także w odniesieniu do kwestii ograniczenia dostępu do światła słonecznego budynku sąsiedniego, 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia przez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie poprzez brak wskazania przesłanek wyznaczenia takiego terenu analizowanego. W uzasadnieniu skargi uszczegółowiono podniesione zarzuty. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 9 maja 2025 r. skarżąca wskazała, iż aktualnie w oparciu o zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Z przedłożonego organowi projektu budowlanego wynika, że nadbudowa dachu z funkcją tarasu wykracza poza wyznaczoną w decyzji obowiązującą linię zabudowy. Zdaniem skarżącej nie sposób zaakceptować stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, iż dokonywana zmiana funkcji dotychczasowego dachu na taras nie musi spełniać wymagań wyznaczonych przez obowiązującą linię zabudowy. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że w istocie dochodzi do nadbudowy (co potwierdza sama nazwa zamierzenia budowlanego) oraz do zmiany funkcji tej części budynku (dach ma stać się tarasem), co nie powinno być dopuszczalne z uwagi na przekroczenie obowiązującej linii zabudowy. Ponadto określone warunki zabudowy de facto dopuszczają do realizacji budynku trzykondygnacyjnego, tj. budynku który parametrami będzie istotnie odbiegał od istniejącej w okolicy zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalny jednorodzinny wraz z jego nadbudową oraz urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta K.. Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora w dniu 4 marca 2020 r. Jak słusznie wskazało Kolegium w sprawie zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. według stanu na dzień 26 maja 2021 r. i rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Wskazać bowiem należy, że z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021, poz. 922) wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 27 maja 2021 r. Z kolei stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz. U. z 2024 r., poz. 1116) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wbrew stanowisku skarżącej z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika, aby obszar analizowany miał być wyznaczony w formie okręgu, zaś teren inwestycji powinien znajdować się w jego centrum. Obszar analizy - zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia - został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] (wynosząca 9 m) i nie mniejszej niż 50 m od granic działki inwestycyjnej. W analizie wyjaśniono, że obszar ten obejmuje teren położony przy drodze publicznej ul. W. i przy najbliższych prostopadłych do niej ulicach S. i T. i sąsiaduje z terenami o innych funkcjach – ogrodów działkowych, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej usług oświaty i handlu. W obszarze objętym analizą znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi i bliźniaczymi. Planowana inwestycja mająca polegać na nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalny jednorodzinny wpisuje się zatem w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Możliwe jest tym samym określenie cech i parametrów wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie Sąd nie doszukał się w ustalonych wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania terenu naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stąd też wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla nadbudowy budynku po linii elewacji frontowej budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...] należy uznać za prawidłowe. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia § 5 i § 6 rozporządzenia poprzez brak określenia procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz brak określenia szerokości elewacji frontowej. Podkreślić należy, iż sprawa dotyczy nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Określenie tychże parametrów jako "bez zmian" oznacza, że mają one pozostać na obecnym poziomie, bez możliwości ich zwiększenia. Określenie powyższych wskaźników w taki sposób nie może stanowić podstawy do uznania wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu brak jest również podstaw do zakwestionowania ustalonej wysokości nadbudowy. Z analizy wynika, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem usługowym o wysokości 1 kondygnacji nadziemnej ok. 3 m, w sąsiedztwie znajdują się budynki o 1 lub 2 kondygnacjach nadziemnych, od 3 do 9 m. Zatem ustalenie wysokości dla nadbudowy "o jedną kondygnację nadziemną" odpowiada parametrom istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu również prawidłowo została przyjęta geometria dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Dla budynku przewidziano dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 45°, z kalenicą prostopadłą do linii zabudowy, wysokość kalenicy budynku do 8,5 m, wysokość okapu do 4,9 m. Dopuszczono przebudowę dachu płaskiego nad istniejącą częścią parterową budynku na taras. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich oraz stromych - dwuspadowych lub wielospadowych, o kątach nachylenia głównych połaci dachowych 45°, z kalenicami równoległymi lub prostopadłymi do frontu działki (w bezpośrednim sąsiedztwie kalenice prostopadłe – działki nr [...] i nr [...]) i wysokości do 9 m, wysokość okapu dla dachów stromych 3,5-6 m. Wobec tego należy stwierdzić, że parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 rozporządzenia. Jak wskazywały organy obu instancji w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji budynek otrzyma bryłę, która będzie kontynuować formę stromą dachu występującą na działce sąsiedniej nr [...], jak również płaską jak na sąsiednich działkach nr [...] i [...]. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, określone w zaskarżonej decyzji parametry wpisują się w cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew stanowisku skarżącej, wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej takiej samej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2058/18; z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/15; z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1931/14). Stąd też nie są zasadne zarzuty skarżącej np. co do braku występowania w obszarze analizowanym budynków z dachem płaskim, który wykorzystywany jest jako taras. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. działka inwestycyjna ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. W. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Inwestor w toku postępowania przedstawił zapewnienia dysponentów sieci o możliwości przyłączenia do planowanej inwestycji do sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej. Teren działki nr [...] jest terenem już zabudowanym i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest spełniony. Sąd nie dopatrzył się również niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane ani oceniane kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m.in. dotyczące ograniczenia dostępu do światła dziennego dla budynku sąsiedniego, odległości planowanego budynku względem granic działki czy też przyjętych rozwiązań projektowych. Podkreślić należy, że istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i celem tego postępowania jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu czy też zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest dopuszczalna w danej lokalizacji. Decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe - wymienione rozporządzeniem - parametry nowej zabudowy. Parametry te, jak i szczegółowy sposób zagospodarowania terenu podlega dalszemu uszczegółowieniu i kontroli w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Jak się wskazuje w orzecznictwie przepisy prawa budowlanego, w tym ustawy Prawo budowlane, dotyczą następnego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych też powodów przepisów prawa budowlanego nie zalicza się do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20; z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21). Wobec tego kwestie związane z ograniczeniem dostępu do światła dziennego dla budynku sąsiedniego, wysokość (w tym ilość kondygnacji) projektowanego budynku czy też kwestie związane z tarasem, który – jak podnosi skarżąca – miałby znajdować się w odległości 0,5 m od granicy działki i ok. 3 m od krawędzi jezdni mogą podlegać ocenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednocześnie, jak słusznie wskazało Kolegium, linia zabudowy nie ogranicza odległości od granicy działki budowlanej takich elementów obiektu budowlanego jak taras. Wbrew stanowisku skarżącej, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje wskazywana przez nią ugoda administracyjna zawarta w Urzędzie Miejskim w K. w dniu 25 lipca 1991 r. w toku postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej. Słuszna jest konkluzja Kolegium, że ustalenia tej ugody nie stanowią przeszkody w zmianie sposobu korzystania z budynku i jego nadbudowy. Postanowienia ugody dotyczą wyłącznie postępowania w sprawie samowoli budowlanej i były warunkiem legalizacji wykonanych robót budowlanych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy obu instancji zgromadziły w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji, ustaliły stan faktyczny zgodnie z przepisami proceduralnymi, podając motywy swego rozstrzygnięcia i odnosząc się do zarzutów skarżącej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający wyjaśnia zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie [...]