II SA/Sz 99/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zwolnienia z opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku w W. oddala skargę. Uchwałą z dnia 29 października 2021, nr XXVIII/259/2021, Rada Miejska w Węgorzynie, dalej: "skarżąca", "Rada Miejska", "organ uchwałodawczy", podjęła uchwałę w sprawie zwolnienia z opłaty stałej za pobyt dziecka w Żłobku w Węgorzynie, dalej "uchwała". Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372), dalej "u.s.g." oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 75), dalej "ustawa o opiece". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 grudnia 2021 r., nr P-l.4131.370.2021.AB, Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Rada Miejskiej. W motywach uzasadnienia organ nadzoru przywołał art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że na jego mocy rada gminy cieszy się szerokim marginesem swobody (luzem decyzyjnym) podlegającej ochronie sądowej oraz na art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece i stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma prawo do zastosowania zwolnień częściowych lub całkowitych zarówno w zakresie wszystkich wskazanych w powołanym wyżej przepisie opłat, jak też ich części. Wypowiadając się co do określenia okoliczności, jakie przemawiają za zwolnieniem całkowitym lub częściowym rodziców (opiekunów prawnych) z opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku, klubie dziecięcym i u dziennego opiekuna oraz z tytułu dodatkowej opłaty za pobyt dziecka w żłobku powyżej 10 godzin, Wojewoda wskazał, że pozostawione to zostało uznaniu rad gmin, korzystających z prawnie gwarantowanej samodzielności. Jedynym warunkiem jest zatem to, aby przedmiotowe okoliczności mieściły się w granicach powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym Konstytucji RP. Organ nadzoru podkreślił, że uprawnienie do określenia warunków całkowitego lub częściowego zwolnienia od opłat, o których mowa wyżej, należy wyłącznie do rady gminy, nie jest wobec tego możliwe jego scedowanie na inny organ. A do tego w istocie, jego zdaniem, prowadzi brzmienie § 1 ust. 2 uchwały. Wojewoda dodał, że w piśmie z dnia 19 listopada 2021 r., nr RM.0003.38.1.2021.MF, Przewodniczący Rady Miejskiej oraz Burmistrz Gminy Węgorzyno, dalej "Burmistrz Gminy", w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazali, że na mocy powołanego unormowania uchwały Rada Miejska udzieliła w istocie - na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. - upoważnienia dyrektorowi żłobka do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zwalniania z opłat rodziców i opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do tej placówki. Odnosząc się do powyższego stwierdzenia, organ nadzoru wskazał, że nie kwestionuje możliwości takiego działania. Zwrócił jednak uwagę, że Rada Miejska stanowiąc taki przepis, a więc posługując się pojęciami niedookreślonymi takimi jak: "ważny interes", "interes publiczny", oraz "względy społeczne", nie zdefiniowała ich, przyznając w tym zakresie zupełną swobodę w ich interpretowaniu dyrektorowi żłobka. Używanie w treści uchwały pojęć nieostrych i ocennych nie może być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy w danym akcie prawnym nie wskazano w sposób jednoznaczny kryteriów pozwalających na stwierdzenie, co w danym przypadku zostanie uznane za "ważny interes", "interes publiczny", oraz "względy społeczne". Tymczasem, według Wojewody, to wyłącznie do rady gminy należy określenie warunków całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat ponoszonych przez rodziców bądź opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do żłobka, brak jest przy tym podstaw prawnych umożliwiających delegowanie tej kompetencji na inny organ, w tym na dyrektora żłobka, pozostawiając mu w tym zakresie luz decyzyjny, pozornie ograniczony do ważnego interesu rodzica lub opiekuna dziecka, interesu publicznego lub względów społecznych. Przedmiotem oceny niniejszego rozstrzygnięcia nie jest zatem, w ocenie organu nadzoru, możliwość upoważnienia Dyrektora Żłobka w Węgorzynie (jako kierownika jednostki organizacyjnej Gminy Węgorzyno) przez organ stanowiący Gminy Węgorzyno do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zwolnień z obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze żłobka, lecz możliwość przekazania temu podmiotowi prawa do decydowania, przy spełnieniu jakich warunków rodzic lub opiekun dziecka uczęszczającego do tej placówki będzie mógł ubiegać się o zwolnienie z ponoszonej z tego tytułu opłaty. Uwzględniając zatem powyższe, w ocenie Wojewody stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 uchwały jest konieczne i w pełni uzasadnione. Z uwagi jednak na to, że w konsekwencji doprowadzi to do sytuacji, w której § 1 ust. 3 tej uchwały będzie normatywnie zbędny i niewykonalny, wyeliminowanie go z obrotu prawnego niniejszym rozstrzygnięciem jest również uzasadnione. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, działając przez radcę prawnego, Burmistrz Gminy w imieniu Rady Miejskiej, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., żądając jego uchylenia jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi Rada Miejska argumentowała, że w odniesieniu do uchwały dotyczącej opłat za żłobki nie ma analogicznego orzecznictwa sądowego niż do wskazywanego co do zwolnień od opłat z wychowania przedszkolnego, a i przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece są sformułowane podobnie, jednak znacząco szczuplej od przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2021 r., poz. 1930 t.j.), więc dużo większe znaczenie ma wykładnia sądowa, która, zdaniem skarżącej, przywołującej pogląd prawny NSA zawarty w wyroku z dnia 6.08.2020 r., sygn. I FSK 310/18, konsekwentnie przyjęła m.in., że pobierane przez gminę opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz jego wyżywienie, związane są z wykonywaniem zadań własnych gminy. W ocenie skarżącej skoro w świetle orzecznictwa opłaty żłobkowe stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm. dalej: "u.f.p."), to oznacza, że można do nich zastosować analogicznie wnioski, które zostały wypracowane w odniesieniu do opłat za przedszkola. Zatem przynajmniej zwolnienia z tych opłat za żłobek powinny być dokonywane w trybie wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych. Powyższe rozważania doprowadziły Radę Miejską do wniosku (według strony: zaakceptowanego przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym z 8.12.2021 r.), że upoważnienie Rady Miejskiej do stosowania zwolnień z opłaty za żłobek udzielone wprost dyrektorowi żłobka nie wykracza poza kompetencje Rady Miejskiej zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. Skarżąca wskazała, że przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. nie został wymieniony w podstawach wydania uchwały jako podstawa prawna tego aktu, jednak, w jej ocenie, było to w świetle poglądów literatury przedmioty i orzecznictwa, jedynie nieistotne naruszenie prawa. Zatem należy odróżnić brak wskazania w uchwale podstawy prawnej jej podjęcia od braku istnienia przepisu prawa, który stanowiłby umocowanie do jej podjęcia. Skarżąca doszła do wniosku, że przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi rzeczywistą podstawę prawną dla przepisu zawartego w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały, w którym upoważnia się dyrektora żłobka do udzielania indywidualnych zwolnień w określonych przypadkach, czyli że Rada Miejska przekazała tym przepisem uchwały kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej kierownikowi jednostki organizacyjnej gminy (żłobka gminnego) działając na podstawie cyt. przepisu u.s.g. Zdaniem Rady Miejskiej stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu odnośnie używania w treści uchwały pojęć nieostrych i ocennych jest błędne. Opłatę za żłobek zalicza się do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym wymienionych w art. 60 pkt 7 u.f.p. Pojęcia użyte w kwestionowanej uchwale zostały wprost przejęte z art. 64 ust. 1 u.f.p. regulującego udzielanie ulg (w postaci umorzeń, rozkładania na raty i odraczania terminu płatności) w odniesieniu do niezapłaconych należności o charakterze publicznoprawnym. Zatem, według skarżącej, w przedmiotowej uchwale w odniesieniu do zwolnień, czyli ulg stosowanych na przyszłość zastosowano wprost trzy z czterech ustawowych przesłanek udzielania ulg wymienionych przez ustawodawcę - pominięto jedynie przypadki uzasadnione względami gospodarczymi, które akurat w odniesieniu do opłat za żłobek nie mogą w praktyce wystąpić, ponieważ to nie podmioty gospodarcze posyłają dzieci do żłobka, a ponadto działalność żłobka nie ma charakteru działalności gospodarczej. Przesłanki ustawowe udzielania ulg w należnościach publicznoprawnych są od wielu lat wiążące dla organów wykonawczych gmin oraz kierowników jednostek organizacyjnych gmin. Organ uchwałodawczy podkreślił, że niemal identyczne przesłanki udzielania ulg w odniesieniu do należności cywilnoprawnych są wskazane w art. 57 u.f.p., natomiast w odniesieniu do zobowiązań podatkowych są wymienione w art. 48 § 1 oraz art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), dalej "o.p.". Tym samym, zdaniem Rady Miejskiej, kwestionowane przez organ nadzoru przesłanki muszą być od wielu lat stosowane przez Burmistrza, w odniesieniu do udzielania wszelkich wymienionych w art. 64 u.f.p. ulg stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w tym również opłat za żłobek, jak również w odniesieniu do zobowiązań podatkowych oraz należności cywilnoprawnych. W ocenie skarżącej przesłanki te obowiązują w prawie finansowym i podatkowym od kilkunastu lat, w związku z czym doczekały się bogatej literatury prawniczej oraz orzecznictwa sądowego dokonujących ich teoretycznej analizy, wykładni oraz praktycznego zastosowania w ogromnej ilości orzeczeń i stanów faktycznych, nie są to zatem pojęcia, które mogą być stosowane przez organy administracji całkowicie dowolnie, bez jakichkolwiek ograniczeń i kryteriów, mimo iż bezspornie są to pojęcia nieostre i ocenne. Elementem wspólnym dla umarzania wszystkich danin publicznych, w tym podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, jest to, że w toku postępowania organy stosują uznanie administracyjne. Cytując obszernie komentarz do u.f.p. Rada Miejska wskazała m.in., że regulacje art. 64 u.f.p. łącznie z art. 55, art. 56, art. 57 i art. 57a u.f.p. wraz z przepisami art. 67a o.p. i innych ustaw odnoszących się do konkretnych danin publicznych tworzą zespół ulg w zapłacie dochodów publicznych oraz że na gruncie interpretacji identycznych przesłanek z art. 48 § 1 oraz art. 67a § 1 o.p. pojęcia ważnego interesu dłużnika oraz interesu publicznego to typowe zwroty niedookreślone, których treść należy każdorazowo łączyć z konkretną sprawą. Dalej skarżąca zacytowała autora komentarza jakie jego zdaniem jest rozumienie wymienionych pojęć na gruncie powołanych wyżej przepisów, jak i poglądy orzecznictwa sądowego na temat granic uznania administracyjnego w przypadku wystąpienia przesłanki stosowania ulg. Reasumując, w ocenie Rady Miejskiej, jeśli zdaniem organu nadzoru do udzielania ulg przez organy administracji nie powinny być stosowane pojęcia nieostre i ocenne zawarte w § 1 ust. 2 uchwały, to w istocie jest to postulat skierowany pod adresem ustawodawcy ewentualnie zarzut naruszenia prawa przez takie właśnie nieostre i ocenne sformułowania wskazanych wyżej przepisów ustawowych. Natomiast Rada Miejska jedynie zastosowała pojęcia już wielokrotnie użyte przez ustawodawcę do określenia warunków załatwiania podobnych w istocie kwestii jak udzielanie indywidualnych zwolnień od opłat za żłobek. Jednocześnie Rada Miejska podkreśliła, że nie dokonała scedowania uprawnienia do określenia warunków zwolnienia na dyrektora żłobka. Warunki te są określone w sposób kompletny w uchwale i nie sposób doszukać się w jej treści delegowania na dyrektora żłobka uprawnień do określenia warunków zwolnienia. Dyrektor żłobka musi poruszać się w ramach warunków ustalonych przez Radę, trudno je przy tym uznać za "pozorne" jak określił to organ nadzoru, znaczyłoby to bowiem, że również we wskazanych wyżej przepisach ustawowych ustawodawca dokonał jedynie pozornego określenia warunków ulg. Zdaniem Rady Miejskiej nie jest wykluczone, a przeciwnie - wręcz racjonalne i wskazane, aby te same, znane już i powszechnie stosowane przesłanki były konsekwentnie stosowane zarówno wobec indywidualnego umarzania istniejących należności z tytułu opłaty za żłobek, jak i zastosowania indywidualnego zwolnienia od tejże opłaty na przyszłość. Instytucja umarzania dotyczy należności już istniejących, naliczonych, natomiast zwolnienie może być udzielane w odniesieniu do należności przyszłych. Intencją Rady było przyjęcie jednolitych przesłanek zastosowania wobec opiekunów dzieci ulg i zwolnień od opłaty za żłobek, właśnie po to aby uniknąć całkowitej dowolności, osiągnąć pewną jednolitość sposobu załatwiania wniosków o umorzenia oraz o zwolnienia z opłaty za żłobek i stosować pojęcia już znane podmiotom gminnym, w praktyce wielokrotnie stosowane, tudzież gruntownie i wszechstronnie przeanalizowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej, do których można zawsze sięgnąć przy stosowaniu warunków udzielenia zwolnienia. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że stanowiąc jak w myśl § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały Rada Miejska przeniosła na dyrektora żłobka kompetencję nie tylko do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie udzielania zwolnień z obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze żłobka, do czego ma prawo na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru zgodził się również co do charakteru tych opłat, a więc, że stanowią one budżetowe należności o charakterze publicznoprawnym, ponieważ wnoszone są na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, która żłobek utworzyła (art. 59 ust. 1 ustawy o opiece). W ocenie Wojewody okoliczności te jednak nie pozwalają na przyjęcie, że rada miejska może również umocować dyrektora żłobka do decydowania - na podstawie użytych przez siebie nieostrych pojęć, takich jak: "ważny interes", "interes publiczny" i "względy społeczne" - kiedy w istocie zostają one spełnione, a w ślad za tym, rodzic dziecka może zostać zwolniony z poniesienia opłat za żłobek. Skoro bowiem to wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest władny do określenia warunków, na podstawie których rodzice dziecka będą zwolnieni w całości lub w części od ponoszenia opłat z tytułu korzystania dziecka ze żłobka, to realizacja tego upoważnienia powinna nastąpić w taki sposób, aby organ udzielający zwolnienia mógł w każdym konkretnym przypadku i przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów ocenić, czy określone przez radę warunki są spełnione czy też nie. W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska przyjmując w § 1 ust. 2 uchwały rozwiązanie w cyt. wyżej brzmieniu, ww. wymogów nie spełniła. Odnosząc się do wskazywanej przez skarżącą analogii do sytuacji gdy pojęciami nieostrymi operuje ustawodawca, w szczególności w art. 64 ust. 1 u.f.p. Wojewoda podkreślił, że uchwała, w odniesieniu do której wydane zostało skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego przepisy w niej zawarte, mają moc powszechnie obowiązującą. Zwrócił jednak uwagę na zasadniczą różnicę pomiędzy ustawą a aktem prawa miejscowego, a mianowicie - akt prawa miejscowego jest po pierwsze umiejscowiony hierarchicznie niżej niż ustawa, po drugie - co istotne - jako akt o charakterze wykonawczym musi zawsze ściśle odpowiadać granicom wyznaczonym w przepisie upoważniającym. Organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę zawierającą przepisy wiążące powszechnie na terenie gminy, jest zatem zobowiązany ściśle przestrzegać granic wytyczonych przez ustawodawcę, o czym przesądza wprost przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wynikające z powołanego przepisu ustawy zasadniczej ograniczenie nie dotyczy natomiast ustawodawcy, wobec czego, przeprowadzanie analogii pomiędzy zakresem prawotwórczych kompetencji ustawodawcy a rady miejskiej, której uchwały co do zasady zawsze będą podejmowane na podstawie przepisów rangi ustawowej, jest co najmniej nietrafione. Według organu nadzoru analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi tymczasem do wniosku, że regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być sformułowane w taki sposób, aby adresaci norm w nich zawartych nie mieli wątpliwości co do zakresu przysługujących im uprawnień bądź ciążących na nich obowiązków, a zatem na tyle jasno i precyzyjnie, aby ich stosowanie nie skutkowało w szczególności dyskryminacją niektórych osób uprawnionych. Oceny powyższej, kwalifikującej postanowienia § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały jako istotnie wadliwych, zdaniem Wojewody, nie mogą zmienić także i inne powołane w skardze okoliczności wskazujące na cele Rady Miejskiej w zakresie ujednolicenia przesłanek zastosowania zarówno ulg w postaci umarzania należności już istniejących, jak i w postaci zwalniania z obowiązku ponoszenia należności przyszłych. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy jako generalną dyrektywę wykładni przepisów prawa, wnosić trzeba, że przyjęte przez ustawodawcę w ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o opiece rozwiązania były celowe - za takie więc trzeba uznać pozostawienie organowi wykonawczemu gminy swobody w podejmowaniu decyzji co do umorzenia w części, odroczenia terminów spłaty całości albo części należności lub rozkładania na raty płatności całości albo części należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, natomiast w przypadku należności, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o opiece - upoważnienie do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ich ponoszenia. Ustawodawca zrezygnował więc z formułowania przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie ze żłobków, wskazując jako właściwy w tym zakresie wyłącznie organ stanowiący gminy. W replice do odpowiedzi na skargę skarżąca stwierdziła, że Wojewoda nie wskazał jaki to cel przyświecał ustawodawcy w takim jak podnoszone rozróżnieniu obu procedur (ulg i zwolnień), ani z jakich konkretnie względów kryteria udzielania ulg ustalone przez radę gminy muszą być bardziej precyzyjne niż kryteria przyjęte przez ustawodawcę. We wskazywanym przez organ nadzoru przepisie nie ma żadnych dyrektyw wskazujących, czym powinien się kierować organ stanowiący gminy przy ustanawianiu warunków zwolnień, a w szczególności jak bardzo szczegółowe powinny być te kryteria oraz jakie są granice określania warunków zwolnień. Zatem nie sposób doszukać się w przepisie określenia granic, których przekroczenie zarzucono gminie. Według skarżącej zakładając pewną jednolitość i konsekwencję w wykładni prawa nie sposób przyjąć, iż przy jednego rodzaju ulgach ustawodawca wymaga od tego samego organu stanowiącego ustanawiania szczegółowych i konkretnych kryteriów ich udzielania, podczas gdy w innego rodzaju ulgach, ale o podobnym w istocie charakterze, wręcz zakazuje jakiejkolwiek konkretyzacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skargę uznać należy za niezasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g.: "Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: 6a) wspieranie rodziny (...); 16) polityki prorodzinnej (...)". Natomiast na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o opiece zasadą jest odpłatność za pobyt dziecka i wyżywienie w żłobku, która spoczywa na rodzicach (art. 23 ustawy o opiece). Opłata stanowi przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym istnieje charakterystyczny związek przyczynowy pomiędzy świadczeniem pieniężnym uiszczającego (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawno-finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi więc swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Według art. 58 ust. 1 ustawy o opiece wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustalają, w drodze uchwały, odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa. Stosownie zaś do art. 95 ust. 2 ustawy o opiece rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa mogą określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. W rozpoznawanej sprawie w podjętej uchwale w jej § 1 Rada Miejska wskazała: 1. Zwalnia się częściowo z opłaty stałej o 50% w sytuacji, gdy rodzeństwo dziecka wychowywane w tej samej rodzinie uczęszcza jednocześnie do Żłobka lub Przedszkola Publicznego w Węgorzynie. 2. Dyrektor Żłobka może udzielać indywidualnych zwolnień z opłaty w sytuacjach uzasadnionych ważnym interesem rodzica/opiekuna, interesem publicznym, względami społecznymi. 3. Zwolnienia na podstawie ust. 2 mogą być zastosowane również do zwolnień z opłaty za okresy poprzedzające wejście w życie uchwały, jeśli jest to korzystne dla rodzica/opiekuna. O ile nie budzi wątpliwości Sądu, tak jak i organu nadzoru co wynika z lektury zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikająca z art. 39 ust. 4 u.s.g. subdelegacja dla Dyrektora Żłobka w Węgorzynie (jako kierownika jednostki organizacyjnej Gminy Węgorzyno) przez organ stanowiący Gminy Węgorzyno do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zwolnień z obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze żłobka, o tyle możliwość przekazania temu podmiotowi prawa do decydowania, przy spełnieniu jakich warunków rodzic lub opiekun dziecka uczęszczającego do tej placówki będzie mógł ubiegać się o zwolnienie z ponoszonej z tego tytułu opłaty w kształcie wynikającym ze wskazywanych zapisów uchwały wymagała interwencji organu nadzoru, gdyż naruszają przepis art. 59 ust. 2 ustawy o opiece. Słusznie w tym względzie wskazał Wojewoda, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę w jej brzmieniu § 1 ust. 2 i 3, posługując się pojęciami niedookreślonymi takimi jak: "ważny interes", "interes publiczny", oraz "względy społeczne", nie zdefiniowała ich, przyznając w tym zakresie zupełną swobodę w ich interpretowaniu Dyrektorowi Żłobka, a używanie w treści uchwały pojęć nieostrych i ocennych nie może być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy w danym akcie prawnym nie wskazano w sposób jednoznaczny kryteriów pozwalających na stwierdzenie, co w danym przypadku zostanie uznane za "ważny interes", "interes publiczny", oraz "względy społeczne". Zdaniem Sądu decyzje Dyrektora Żłobka podejmowane na podstawie ww. przepisów uchwały nie podlegałyby weryfikacji. To znaczy, nie byłoby wiadomo czym kierował się Dyrektor udzielając zwolnienia. Kryteria wedle których podejmuje się zwolnień od opłat powinny być na tyle precyzyjne by można było je zweryfikować, ocenić i nie rodziłoby to całkowitej uznaniowości po stronie udzielającego zwolnień od opłat. Tak aby każdy potencjalny uprawniony miał pewność, że ustalenie wysokości zwolnienia nie nastąpiło w oderwaniu od zastosowanych kryteriów. Niezależnie od powyższego już sam przepis art. 59 ust. 2 ustawy o opiece wskazuje na określenie warunków do częściowego lub całkowitego zwolnienia. Przy czym fakultatywność udzielenia zwolnień od opłat w tym przepisie należy rozumieć jako połączoną z koniecznością określenia warunków. Zgodnie natomiast ze Słownikiem Języka Polskiego (dostępny na stronie: www.sjp.pwn.pl) termin "warunki" oznacza, m.in. "zespół cech predestynujących kogoś do czegoś". Nie można zatem uznać, że użyte w uchwale w przepisie § 1 ust. 2 niedookreślone zwroty "ważny interes rodzica/opiekuna", "interes publiczny", "względy społeczne" ponieważ są to, jak wskazuje skarżąca, zwroty występujące w aktach prawnych rangi ustawowej wymóg ten spełniają, skoro nie odnoszą się do konkretnych cech podmiotu zainteresowanego zwolnieniem. Zastrzeżenia budzi również wskazana w § 1 ust. 3 uchwały możliwość zwolnień od opłat za okresy poprzedzające wejście w życie uchwały, wskazując jedynie na kryterium korzyści dla zwalnianego, w sytuacji gdy każde takie zwolnienie będzie korzystne dla takiej osoby, nawet bez definiowania pojęcia "okresy poprzedzające". W ocenie Sądu aktualne w tym względzie będą poglądy prawne orzecznictwa sądowego odnoszone do zagadnienia uzasadniania uchwał j.s.t. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej bowiem przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek precyzyjnego formułowania przepisów. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że zapisy uchwał spełniają istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, są m. in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 3007/18). Skoro skutkiem funkcjonowania spornych zapisów uchwały byłoby niewątpliwie różnicowanie sytuacji podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłat, powodujące jednocześnie uszczuplenie wpływów należnych z tego tytułu, to tym bardziej kryteria jakie organ uchwałodawczy stosuje muszą być mierzalne, zważywszy też na obowiązek transparentności wydatków gmin (art. 61 ust. 1 u.s.g.). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że ocenę przez organ nadzoru zgodności z prawem aktów prawa miejscowego na podstawie precedensów formułowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych stanowi w istocie koncepcję wykładni prawa. W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się, że powoływanie się przez organ na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych pozwala zwiększyć efektywność i spójność aksjologiczną systemu prawa, gdyż zwiększa to pewność i przewidywalność rozstrzygnięć. Sąd w całości akceptuje pogląd prezentowany przez J.P.Tarno, J. Wyporska że, "Precedens jako efekt odczytania tekstu prawnego, a szerzej porządku prawnego, nie powiela jedynie sformułowania przepisu prawnego, lecz wyraża jego sens wywiedziony nie tylko z kontekstu językowego, ale również z systemowego i funkcjonalnego, który dodatkowo niekiedy bywa wzbogacony innymi, różnorodnymi elementami porządku prawnego. Precedens może zatem stanowić przejaw wykładni dynamicznej, dzięki której dostosowuje się prawo do aktualnych warunków życia, zwłaszcza wtedy, gdy nie nadąża za nimi prawodawca" - publ. Wykładnia sądowa a prawo administracyjne (w:) B. Dolnicki (red.), Znaczenie orzecznictwa w systemie źródeł prawa: prawo europejskie a prawo krajowe: XIII Niemieckie kolokwium prawników administratywistów, Bydgoszcz 2005, s. 92-93. Natomiast niepodobna zgodzić się z argumentacją skargi kwestionującą przyjęte przez organ nadzoru stanowisko, w którym skarżąca odnosząc się do orzecznictwa sądowego wskazuje, że kwestionowane przez organ nadzoru przesłanki muszą być od wielu lat stosowane przez Burmistrza Węgorzyna, w odniesieniu do udzielania wszelkich wymienionych w art. 64 u.f.p. ulg stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w tym również opłat za żłobek, jak również w odniesieniu do zobowiązań podatkowych oraz należności cywilnoprawnych, w sytuacji gdy dotyczą organu wykonawczego gminy, a nie organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego i dotyczą uiszczania opłat a nie zwolnień od tych opłat. Przy tym zgodzić należy się z organem nadzoru, że zasadniczą różnicę pomiędzy ustawą a aktem prawa miejscowego, a mianowicie - akt prawa miejscowego jest po pierwsze umiejscowiony hierarchicznie niżej niż ustawa, po drugie - co istotne - jako akt o charakterze wykonawczym musi zawsze ściśle odpowiadać granicom wyznaczonym w przepisie upoważniającym. Organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę zawierającą przepisy wiążące powszechnie na terenie gminy, jest zatem zobowiązany ściśle przestrzegać granic wytyczonych przez ustawodawcę, o czym przesądza wprost przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy natomiast ustawodawcy, wobec czego, przeprowadzanie analogii pomiędzy zakresem prawotwórczych kompetencji ustawodawcy a Rady Miejskiej, której uchwały co do zasady zawsze będą podejmowane na podstawie przepisów rangi ustawowej nie są trafne. Ponadto krąg adresatów powołanych przez skarżącą przepisów ustawowych, w których ustawodawca posłużył się określeniami użytymi również przez organ uchwałodawczy w niniejsze sprawie, jest niewątpliwie szerszy niż krąg osób uprawnionych do zwolnień od opłaty stałej za pobyt dziecka w Żłobku w Węgorzynie i wymaga uwzględnienia znacząco większej liczby stanów faktycznych niż wynikające z przedmiotu regulacji uchwały. Tym samym, poza innymi wskazywanymi mankamentami takiej konstrukcji przepisów, użycie tożsamych zwrotów w akcie prawa miejscowego, w rozpoznawanej sprawie, nie spowoduje i nie może spowodować tego samego efektu i przez to jest również nietrafne. Zarazem Sąd, mając świadomość ograniczonych możliwości stosowania analogii w materialnym prawie administracyjnym, nie widzi w rozpoznawanej sprawie korzyści jakie miałyby powstać z tego tytułu dla ochrony pozycji prawnej jednostki (adresatów uchwały) w tym konkretnym przypadku, a tylko wtedy można by rozważać zastosowanie tej metody wykładni bez ryzyka domniemywania kompetencji, czy też jak sygnalizował to organ nadzoru, bez dyskryminacji niektórych osób ubiegających się o przedmiotowe zwolnienie. Przy tym wskazywanie w skardze na intencje Rady Miasta co do takich a nie innych rozwiązań w treści podjętego aktu prawa miejscowego już samo w sobie jest spóźnione na etapie postępowania sądowego i wskazuje na niedoskonałości uchylonych zapisów uchwały, skoro z ich treści nie wynika jakie dodatkowe cele oprócz zwolnień od opłat organ uchwałodawczy przewidywał osiągnąć formułując sporne uregulowania. Z argumentacji skarżącej nie wynika również by te cele były tożsame z sytuacją adresatów wydanego aktu, a więc miały bezpośredni związek z normowaną materią. Skoro zatem ustawodawca zrezygnował z formułowania przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie ze żłobków, wskazując jako właściwy w tym zakresie wyłącznie organ stanowiący gminy, a organ ten wskazywane warunki określił wadliwie, to zarzuty sformułowane wobec rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 8 grudnia 2021 r. uznać należało za chybione. Mając na uwadze powyższe skargę należało uznać za nieuzasadnioną, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o jej oddaleniu. Niniejsza sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.