II SAB/Sz 106/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w B. do rozpoznania wniosku skarżącej K. P. z dnia [...] oraz do rozpoznania wniosku skarżącej K. P. z dnia 10 lipca 2015 r. w części dotyczącej: udostępnienia Regulaminu Rady Pedagogicznej, imiennego wykazu nagród dyrektora szkoły w roku szkolnym [...] i [...] protokołów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w roku szkolnym [...] i [...], II. umarza postępowanie sądowe co do wniosku skarżącej K. P. z dnia 10 lipca 2015 r. o udostępnienie imiennego wykazu dodatków motywacyjnych w okresie za rok szkolny [...] i [...] wszystkich nauczycieli zatrudnionych w szkole, III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Dyrektorowi Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w B. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, V. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w B. na rzecz skarżącej K. P. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 9 lipca 2015 r. K.P., powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, złożyła do Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] wniosek o udostępnienie następujących dokumentów: - kserokopii arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2014/2015 i 2015/2016 Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w B. wraz ze wszystkimi aneksami i załącznikami oraz informacją dotyczącą dat ich zatwierdzenia; - kserokopii protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej. Kolejnym wnioskiem z dnia 10 lipca 2015 r. K.P. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w B. o udostępnienie jej, w formie kserokopii: 1) Regulaminu Rady Pedagogicznej, 2) imiennego wykazu dodatków motywacyjnych w okresie za rok szkolny 2013/2014 i 2014//2015 wszystkich nauczycieli zatrudnionych w szkole, 3) imiennego wykazu nagród dyrektora szkoły w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015, 4) protokołów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015. W dniu 5 sierpnia 2015 r. K.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznych o które zwracała się w pismach z dnia 9 i 10 lipca 2015 r. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w B. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w B. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi w części dot. udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w postaci arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2014/2105 i 2015/2016 wraz ze wszystkimi aneksami, załącznikami oraz informacją dotyczącą dat ich zatwierdzenia, kserokopii Regulaminu Rady Pedagogicznej, imiennego wykazu dodatków motywacyjnych dla nauczycieli w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015, imiennego wykazu nagród dyrektora szkoły w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015 i protokołów pokontrolnych z okresu 2013/2014 i 2014/2015, bowiem w tym zakresie skarżąca nie wzywała organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 2 P.p.s.a. i tym samym nie wyczerpała wszystkich środków zaskarżenia, co jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi. Dyrektor wyjaśnił, że w odniesieniu do informacji objętych wnioskami skarżącej z dnia 9 i 10 lipca 2015 r. organ nie dostarczył skarżącej żądanych dokumentów i nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, co spowodowane było przeoczeniem pracowników w okresie urlopu Dyrektora i części pracowników administracyjnych szkoły. Po otrzymaniu skargi organ skierował do skarżącej pismo z dnia 19 sierpnia 2015 r., w którym wskazał, że dokumenty, które nie wymagają anonimizacji, tj. Regulamin Rady Pedagogicznej oraz arkusze organizacyjne zostaną doręczone po zawiadomieniu jej o wysokości opłaty związanej ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Protokoły posiedzeń Rady Pedagogicznej zostaną natomiast udostępnione po uprzedniej anonimizacji danych osobowych, co jest uzasadnione ochroną prywatności. Ponadto, w piśmie z dnia 19 sierpnia 2015 r. organ odmówił udostępnienia imiennego wykazu dodatków motywacyjnych nauczycieli ze względu na ochronę prywatności pracowników, z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo Dyrektor zwrócił uwagę, że w jego ocenie, dostęp do informacji publicznej o wynagrodzeniu za pracę pracowników szkoły, w tym nauczycieli niepełniących funkcji publicznych, którego składnikiem m.in. jest dodatek motywacyjny, jest wyłączony ze względu na ochronę prywatności pracownika. Zobowiązany przez Sąd pismem z dnia 30 października 2015 r. Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w B. wyjaśnił, że skarżącej nadal nie została udostępniona informacja publiczna zgodnie z żądaniem skarżącej zgłoszonym we wnioskach z dnia 9 i 10 lipca 2015 r. z przyczyn wskazanych w piśmie z dnia 19 sierpnia 2015 r. i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności, oceniając dopuszczalność skargi, należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11, postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podzielając w pełni powyższy pogląd przyjąć należy, wbrew opinii wyrażonej w odpowiedzi na skargę, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Dotyczy to zarówno kwestii udostępnienia informacji publicznej (art. 7 i art. 10 - 14), jak również odmowy jej udostępnienia (art. 16 ust. 1). Dopuszcza także stwierdzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wówczas podmiot ten powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega zatem na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością zobowiązanego podmiotu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Skarga na nieudzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Znajduje ona zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu i nie było to kwestią sporną między stronami, że spełniony jest zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, albowiem informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej wyżej ustawy. Przy tym Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w B. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 ustawy). W myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust.1 i 2. Na tle ustawy o systemie oświaty Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1180/08 wyjaśnił, że dyrektor szkoły publicznej jest organem administracji szkolnej. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., o sygn. akt I OSK 248/12, dowodząc, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zawarte we wnioskach z dnia 9 i 10 lipca 2015 r. żądania udostępnienia informacji publicznej w większości nie zostały załatwione zgodnie przewidzianym ustawą terminem. Jedynie żądanie udostępnienia imiennego wykazu dodatków motywacyjnych nauczycieli zatrudnionych w szkole w latach 2013/2014 i 2014/2015 zostało rozpoznane i załatwione. W ocenie Sądu, za takowe załatwienie sprawy należy uznać tą część pisma organu z dnia 19 sierpnia 2015 r., skierowanego do skarżącej, w której organ odmówił udostępnienia tej informacji powołując się na ochronę prywatności. Rozstrzygnięcie w tym zakresie potraktować należy jako decyzję o charakterze odmownym, od której stronie przysługiwało prawo jej zaskarżenia. W takiej sytuacji sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień jakie ma na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie może zobowiązać organu do wydania określnego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydanej lub podjęte. Wobec powyższego Sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności organu w opisanym zakresie, bowiem na dzień orzekania przez Sąd bezczynność organu ustała, pomimo, że trwała w dacie wnoszenia skargi. W pozostałej części żądań udostępnienia informacji publicznych sformułowanych we wnioskach z dnia 9 i 10 lipca 2015 r., jak wynika z odpowiedzi organu na skargę oraz z wyjaśnień Dyrektora przedstawionych w piśmie z dnia 30 października 2015 r., organ nadal nie załatwił sprawy w procesowo przewidzianej formie ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. organ nie udostępnił żądanych informacji, ewentualnie nie wydał decyzji odmownych jak i nie stwierdził, że żądania obejmują sprawy niestanowiące informacji publicznej. W takim przypadku koniecznym stało się zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w B. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 lipca 2015 r. oraz do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 lipca 2015 r. w części dotyczącej: udostępnienia Regulaminu Rady Pedagogicznej, imiennego wykazu nagród dyrektora szkoły w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015, protokołów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015. Przy tym Sąd nie przesądza na tym etapie o ostatecznym sposobie załatwienia tychże wniosków, stwierdzając jedynie, że w tym zakresie organ nadal pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce. Oceniając charakter bezczynności, do czego Sąd obowiązany jest mocą art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do takiego wniosku doprowadziło skład orzekający uwzględnienie takich okoliczności jak: - okres w którym organ pozostaje w bezczynności – złożenie wniosków nastąpiło w pierwszej połowie lipca 2015 r., przy ustawowym 14. dniowym obowiązku ich rozpoznania, - niezałatwienie sprawy pomimo wniesionej skargi w tym zakresie w dniu 5 sierpnia 2015 r. - niewskazanie jakichkolwiek argumentów wskazujących na przeszkody rozpoznania wniosków w okresie do 30 października 2015 r. Konsekwencją stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa było również uznanie za uzasadnionego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 154 § 6 ww. ustawy stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Mając na uwadze okres pozostawania organu w bezczynności, podejmowane przez organ działania pomimo, że nie doprowadziły do ostatecznego załatwienia wniosków oraz pierwsze tego typu uchybienie organu odnotowane przez Sąd, będąc przekonanym, że grzywna w wys. 300 zł odniesie swój skutek zarówno w sferze prewencyjnej jak i przymuszającej do ostatecznego załatwienia sprawy, Sąd orzekł jak w pkt IV wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wys. 100 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.