II SAB/Sz 114/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. N. (M. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. A. N. (poprzednio M. ), dalej zwana "skarżącą", złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Policji, zwanego dalej "Komendantem", "organem" lub w skrócie "KMP", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, udzielanej zgodnie z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 t.j.), zwanej dalej "ustawą informacyjną" lub "u.d.i.p." Wyłaniający się z akt stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco. W dniu [...] maja 2019 r. wnioskodawczyni zwróciła się o umożliwienie jej dostępu do przechowywanej dokumentacji dotyczącej zgłoszenia zaginięcia A. M. w dniu [...] lipca 2013 r. Wnioskodawczyni wskazała, że sprawa dotyczy jej osoby, a informacje z tego zdarzenia potrzebne są do innego toczącego się postępowania. Zgodnie z notatką urzędową z dnia [...] czerwca 2019 r., sporządzoną przez podkomisarza D. R., w tym dniu do organu zgłosiła się osobiście skarżąca. Podczas rozmowy na temat okoliczności związanych ze zgłoszonym zaginięciem wnioskodawczyni poprosiła o osobisty wgląd w dokumentację, potrzebną jej do innej toczącej się sprawy o charakterze korupcjogennym oraz o sporządzenie dla niej kserokopii, co spotkało się z odmową funkcjonariusza Policji. Następnie przeprowadzający rozmowę pouczył rozmówczynię by zwróciła się do Komendanta z pismem w tej sprawie oraz że podlegać będzie ono rozpatrzeniu i zostanie podjęta stosowna decyzja. Podaniem z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się o udostępnienie kserokopii materiałów i notatek ze sprawy nr. [...], dotyczącej zawiadomienia o jej zaginięciu. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2019 r. organ nie wyraził zgody na udostępnienie skarżącej kserokopii notatek z materiałów sprawy L.dz. [...] nr rej. [...], z uwagi na to, że jest to dokumentacja tylko do wykorzystania wewnętrznego Policji. Organ nadmienił, że w przypadku zwrócenia się pisemnie przez inny uprawniony organ np: Sąd, Prokuraturę, udzieli stosownej odpowiedzi z uwzględnieniem okoliczności zaistniałego zdarzenia dotyczącego zgłoszenia zaginięcia zainteresowanej. Jednocześnie Komendant poinformował skarżącą, że w przedmiotowym okresie (lipiec 2013 r.) nie wszczęto i nie prowadzono poszukiwań wobec jej osoby jako zaginionej (zgodnie z obowiązującymi w ówczesnym czasie przepisami), ponieważ we wstępnej fazie podjętych przez organ czynności, bezpośrednio po uzyskaniu informacji o zaginięciu zainteresowanej, zostało ustalone miejsce jej przebywania, co spowodowało zakończenie działań ze strony Policji. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu o przesłanie pisemnej odpowiedzi na wnioski z dnia [...] maja 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. zgodnie z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a." Natomiast na podstawie art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., oraz art. 9 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o pisemne wyjaśnienie oraz podanie przyczyny i podstawy prawnej uzasadniającej w obu przypadkach odmowę uzyskania informacji, które według zainteresowanej są niezbędne do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia sprawy w innym postępowaniu. W odpowiedzi Komendant pismem z dnia [...] lipca 2019 r. poinformował skarżącą, że z uwagi na wątpliwości co do jej statusu jako strony w rozumieniu obowiązujących przepisów postępowania karnego, postępowania administracyjnego bądź innych przepisów związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w stosunku do zgromadzonych przez Policję materiałów, dotyczących zgłoszenia zaginięcia, organ skierował w tej sprawie zapytanie do Zespołu Prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w celu uzyskania ostatecznej opinii i zajęcia właściwego stanowiska. Komendant wskazał również, że niezwłocznie po jego uzyskaniu, wnioskodawczyni zostanie o tym powiadomiona w odniesieniu do podjęcia ewentualnych dalszych czynności prawnych. Organ, zaznaczył jednocześnie, że na tym etapie sprawy możliwe jest, wydanie wnioskodawczyni "zaświadczenia" przez Komendanta, w którym zostanie potwierdzony fakt podjęcia i zakończenia przez Policję czynności związanych ze zgłoszeniem zaginięcia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ powiadomił skarżącą, że podjęta została decyzja w wyniku której może zostać udzielony zainteresowanej dostęp do dokumentów urzędowych dotyczących zgłoszenia zaginięcia jej osoby w miesiącu lipcu 2013 r. Ponadto wskazał, że podstawą prawną udzielenia dostępu do wspomnianych materiałów będzie ustawa informacyjna. Mając powyższe na uwadze poinformował stronę, że do realizacji jej żądania jest potrzebny pisemny wniosek, kierowany do Komendanta oraz wskazał, że po rozpatrzeniu takiego wniosku, zostanie wyznaczony termin udostępnienia, po uprzednim jego obustronnym uzgodnieniu. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. strona powołując się na art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zwróciła się o udostępnienie informacji dotyczących sprawy L.dz. [...], nr rej. [...]. Ponadto, wniosła o umożliwienie jej wykonania kserokopii dokumentacji zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2; art. 7 ust. 2 przywołanej ustawy. W ocenie strony postępowanie o udostępnienie informacji rozpoczęło się wraz ze złożeniem wniosku z dnia [...] maja 2019 r. Skarżąca zwróciła się o zachowanie terminu rozpatrzenia pisma zgodnie z art. 13 ust. 1 i art.14 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych pokwitowaniem w dniu [...] września 2019 r. strona odebrała zanonimizowane według potrzeb, udostępnione przez organ dokumenty wytworzone w dniu [...] lipca 2019 r., obejmujące kserokopie czterech notatek służbowych, w tym z użycia psa służbowego, odręcznego pisma tzw. listu pożegnalnego, telegramu nr [...] i udzielonej na niego odpowiedzi. Pismem z dnia [...] września 2019 r. skarżąca ponowiła wniosek o udostępnienie całych akt sprawy do wglądu w celu zapoznania się oraz sprawdzenia czy otrzymane kserokopie dokumentów są zgodne z oryginałem i ewentualnie weryfikacji innych potrzebnych jej dokumentów. W ocenie strony wybiórczo przekazano jej niektóre karty, o czym świadczyć ma ich niezachowana numeracja. Skarżąca wniosła również o pisemną odpowiedź, a w przypadku kolejnej odmowy bądź ograniczenia dostępu do akt sprawy, pisemnego uzasadnienia. W odpowiedzi organ poinformował, że przekazano stronie w dniu [...] września 2019 r. wszystkie dokumenty dotyczące zgłoszenia jej zaginięcia z dnia [...] lipca 2013 r., znajdujące się w zbiorach komendy oraz, że odmówiono wglądu w oryginały w oparciu o stanowisko radcy prawnego z dnia [...] sierpnia 2019 r., z uwagi na zawarte w tych dokumentach personalia innych osób. Zaznaczono również, że w trakcie przekazywania poinformowano skarżącą, iż odręcznie sporządzone w prawym górnym rogu numery kolejnych stron nie są faktycznymi numerami stron sprawy dotyczącej zainteresowanej, ale należą do całego zbioru tego typu oraz podobnych spraw z wydziału kryminalnego. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2019 r. strona zwróciła się o: - udostępnienie bądź wydanie decyzji administracyjnej - odmownej, podjętej w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. między dniem [...] czerwca a dniem [...] sierpnia 2019 r., o której strona została poinformowana przez organ pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., ale której nie wydano stronie do rąk w formie pisemnej; - udostępnienie bądź wydanie decyzji w zakresie udzielenia jej zgody na wgląd bądź zapoznanie się z aktami sprawy dotyczącymi zgłoszenia zaginięcia z dnia [...] lipca 2013 r., podjętej między dniem [...] a dniem [...] sierpnia 2019 r.; skarżąca zaznaczyła, że tak jak opisała wyżej, również tym razem nie przekazano jej decyzji w formie pisemnej, otrzymała jedynie dokument z informacją z dnia [...] sierpnia 2019 r. o jej podjęciu; - wydanie ostatecznej decyzji – odmownej lub wyrażającej zgodę w przedmiotowej sprawie, w celu umożliwienia realizowania praw strony bądź podjęcia dalszych kroków przed odpowiednim organem, rozstrzygającym tego typu kwestie. Odpowiadając stronie w piśmie z dnia [...] października 2019 r., Komendant poinformował, że w wyniku zgłoszenia zaginięcia strony funkcjonariusze Policji przeprowadzili wyłącznie czynności w celu zweryfikowania informacji zawartych w tym zgłoszeniu. W wyniku tych czynności, wykluczono fakt zaginięcia, co skutkowało brakiem podstaw do formalnego wszczęcia sprawy poszukiwawczej. Wyniki przeprowadzonych czynności zostały udokumentowano w formie notatek sporządzonych przez funkcjonariuszy uczestniczących w działaniach. Na tym etapie zakończone zostały wszelkie działania Policji w tej sprawie. Ponadto, organ poinformował, że nie wydawał decyzji, o których mowa jest w art. 104 § 1 k.p.a. Tryb postępowania w związku z otrzymanym zgłoszeniem o zaginięciu wynikał z przepisów § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 pkt. 1 Zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji. Zgodnie z przywołanymi przepisami dyżurny jednostki Policji obowiązany jest zapewnić natychmiastową reakcję na zgłoszone zdarzenie poprzez niezwłoczne inicjowanie działań, bezpośrednio po przyjęciu zgłoszenia lub informacji o zdarzeniu. Czynności przeprowadzone w tej sprawie przez funkcjonariuszy Policji miały wyłącznie charakter materialno-techniczny. Komendant podkreślił, że całość dokumentacji wytworzonej w powyższej sprawie udostępniono stronie w dniu [...] września 2019 r. Organ ponownie odniósł się do kwestii stanowiska radcy prawnego co do udostępnienia do wglądu dokumentacji i wskazał, że z uwagi na brak zgody osób, których dane występują w materiałach, udostępnienie takich danych nie było możliwe. Z tego względu wszystkie dokumenty zostały stronie udostępnione po uprzedniej ich anonimizacji. Decyzja w tym zakresie podyktowana była przepisami regulującymi ochronę danych osobowych, wynikającymi z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), zwanego dalej "rozporządzeniem RODO", dopuszczającymi przetwarzanie danych osobowych, rozumianych m.in. jako ich udostępnienie, jeżeli osoba której dotyczą dane osobowe wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych (art. 6 ust. 1 lit. a w zw. z art. 4 pkt. 1 i 2 rozporządzenia RODO). W powołanej na wstępie skardze Skarżąca zarzuciła Komendantowi bezczynność dotyczącą: 1. nieudostępnienia (w formie wglądu bądź zapoznania się) informacji publicznej w postaci materiałów sprawy znajdującej się w aktach o sygnaturze L.dz. [...], nr rej. [...], na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2019 r.; 2. ograniczenie się do wydania 7 kserokopii z dokumentacji bez możliwości zapoznania się, wglądu i weryfikacji materiałów wbrew wydanej w ocenie strony przez organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r.; 3. niewydania stronie decyzji odmownej w sprawie odmowy dostępu do oryginałów wnioskowanych dokumentów, podjętej na podstawie stanowiska radcy prawnego komendy z dnia [...] sierpnia 2019 r., przekazanej stronie w piśmie z dnia [...] września 2019 r.; 4. naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie ze złożonym wnioskiem w określonym terminie. Ponadto, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. i decyzją organu wydaną w ocenie strony w dniu [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż pierwszy wniosek złożyła w dniu [...] maja 2019 r., upewniwszy się w sekretariacie komendy, że rzeczone dokumenty są w zbiorach, nie znając numeru akt sprawy, a pierwszą informację zwrotną otrzymała w telefonicznie w dniu [...] czerwca 2019 r. i w tym samym dniu spotkała się w siedzibie organu z funkcjonariuszem Policji. Skarżąca wskazała, że podczas spotkania policjant poinformował stronę, że może uzyskać wgląd w akta i ich kserokopie po złożeniu wniosku do Komendanta. Skarżąca dodała, że drugi wniosek o udostępnienie materiałów związanych ze zgłoszeniem zaginięcia złożyła w dniu [...] czerwca 2019 r. Na wniosku podała numer sprawy z wezwania na Policję ([...]). Odnośnie odpowiedzi Komendanta z dnia [...] czerwca 2019 r. i braku wyrażenia zgody na udostępnienie kserokopii notatek sprawy L.dz. [...] nr rej. [...], skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że wnioskowana dokumentacja służy wyłącznie do wykorzystania wewnętrznego Policji. Na poparcie swojej argumentacji strona przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, prezentujące pogląd, że akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art 6 ust. 1 pkt 3 lit d i pkt 4 lit a, b i c cyt. ustawy, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art 61 Konstytucji RP) oraz wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił koncepcję dokumentu wewnętrznego, rozstrzygając o szerokim uprawnieniu obywateli w dostępie do informacji publicznej. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny"’, czy "roboczy". Skarżąca powtórzyła w skardze swoje stanowisko prezentowane w piśmie z dnia [...] września 2019 r., że przekazane w tym dniu siedem kserokopii, utwierdziło ją w przekonaniu, że Policja z nieznanych przyczyn nie przekazywała jej rzetelnych informacji dotyczących zdarzenia zaginięcia, w tym o podjętych działaniach. W ocenie strony organ nie respektuje wydanej przez siebie decyzji, zgody z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udzieleniu wglądu/zapoznania się z dokumentami urzędowymi. Zdaniem strony, przekazano jej w pismach informacje bez możliwości ich weryfikacji z oryginałami dokumentów, o które wnosiła. W związku z tym strona stoi na stanowisku, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udziela informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2019 r., nie udziela również informacji zgodnie z wydaną zdaniem strony decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., a wręcz przekazuje informacje, o które strona nie wnioskowała, do tego wątpliwej wiarygodności, nie przedstawia decyzji - pisma o odmowie wglądu w oryginały wnioskowanych dokumentów podjętej na podstawie stanowiska radcy prawnego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo tut. Sądu argumentuje, że w sprawie organ nie udzielił informacji na wniosek, gdyż Komendant udzielił informacji, ale innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informację wymijającą. Ponadto, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych jego żądań. Skarżąca dodała, że operowanie tylko pismami i jednocześnie przekazywanie w jej ocenie nieprawdziwych bądź wymijających informacji, które nie były przedmiotem wniosku, nie wiąże się z realizacją prawa do dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Odnośnie niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o co zwracała się skarżąca, a co według niej byłoby zasadne dla właściwej realizacji jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał, że stanowisko Komendanta znajduje oparcie w orzecznictwie. Organ przywołał wyrok z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 3149/18 w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji kiedy dochodzi do udostępnienia informacji z zastosowaniem anonimizacji, podobnie jak w przypadku stwierdzenia przez organy administracji, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych, wynikała z konieczności ochrony danych osobowych, jednak nie spowodowała potrzeby wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy informacyjnej, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Komendant wskazał również za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. byłoby konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie skarżąca wnioskowała o udostępnienie kopii całości materiałów Policji sporządzonych w związku z otrzymaniem informacji o jej zaginięciu w miesiącu lipcu 2013 r. i żądanie to zostało przez organ spełnione w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przy zachowaniu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy informacyjnej. Komendant podkreślił, że w korespondencji ze skarżącą wskazał, iż z uwagi na brak zgody osób, których dane występują w materiałach, udostępnienie materiałów wraz z pełnymi danymi osób w nich ujętych nie jest możliwe. Przestrzeganie przepisów nakładało na organ obowiązek ich anonimizacji. Stanowisko Komendanta w tym zakresie podyktowane było przepisami regulującymi ochronę danych osobowych – rozporządzeniem RODO, dopuszczającymi przetwarzanie danych osobowych, rozumianych m.in. jako ich udostępnienie, jeżeli osoba której dotyczą dane osobowe wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych (art. 6 ust. 1 lit. a w zw. z art. 4 pkt. 1 i 2 rozporządzenia RODO). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wykonywana jest przed sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. ze zm.), która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t. ze zm.- dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Internecie). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przywołane przepisy ustawy informacyjnej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W świetle powyższych przepisów, sąd administracyjny w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami - w formie i w terminie wynikających z zapisów ustawowych. Przy czym należy podkreślić, że ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy informacyjnej określa każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11). Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej; - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej; - udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania. Odnośnie organów Policji, należy stwierdzić, że bez wątpienia mieszczą się one w zakresie podmiotowym ustawy informacyjnej i jako organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy informacyjnej nie kształtują wyczerpująco wszystkich niezbędnych elementów obowiązku informacyjnego, wobec czego koniecznym jest sięgnięcie do rozwiązań i norm innych ustaw, w tym m.in. regulujących struktury organizacyjne i sposób funkcjonowania podmiotów zobowiązanych, w szczególności jednostek "władzy publicznej" czy "podmiotów wykonujących zadania publiczne". W pojęciach "władzy publicznej", czy "zadań publicznych" mieści się, ale ich nie wypełnia, załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Dla pewnej grupy takich podmiotów działalność w sferze administracji publicznej stanowi jedynie "uboczną", czy wręcz "marginalną" część ich ustrojowych zadań (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt.: IV SAB/Wr 183/19). Do tych podmiotów z całą pewnością można zaliczyć Policję, której ustrojowe zadania i jej strukturę określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161, t.j.), dalej zwana "ustawą o Policji". W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o Policji organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego są: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach: a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, b) wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią; 2) komendant powiatowy (miejski) Policji; 3) komendant komisariatu Policji. W rozpatrywanej sprawie Komendant Policji jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli ją posiada (art. 4 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p.). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy informacyjnej nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie (por. wyrok z dnia 30 marca 2017 r. WSA w Rzeszowie sygn. akt.: II SAB/Rz 2/17). Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje, jak już wyżej wspomniano, również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania tak rozumianej informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się skarżąca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 58/07, że "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Za trafne uznać należy również stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznane zostały: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013 , str. 224 ). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że niewątpliwie pierwszy wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2019 r., powyższych wymogów minimalnych nie spełniał. Strona adresatem pisma uczyniła Komisariat Policji w K., a treść ograniczyła do wskazania, że żądanie dotyczy dostępu do przechowywanej dokumentacji dotyczącej zgłoszenia zaginięcia wnioskującej w roku 2013 oraz, że informacje są niezbędne do innego toczącego się postępowania. Enigmatyczność wystąpienia strony, mimo, jak sama strona wskazała w skardze, przed złożeniem wniosku upewniła się w sekretariacie komendy, że rzeczone dokumenty są w zbiorach, nie znając numeru akt sprawy i nie podejmując starań by to ustalić, spowodowała, że organ mógł mieć uzasadnioną trudność w interpretacji zakresu wniosku. W tym celu przeprowadzono rozmowę ze skarżącą w dniu [...] czerwca 2019 r. Kolejny wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r. w swoim zakresie obejmował "udostępnienie kserokopii materiałów i notatek ze sprawy". Tymczasem w judykaturze utrwalony jest pogląd, który podziela Sąd, zgodnie z którym ustawa informacyjna nie przyznaje uprawnienia polegającego na dostępie do akt (sprawy), a jedynie prawo do wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną i takich które jej nie stanowią, nie mogą być jako całość udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1680/14 i przytoczone tam orzecznictwo). Prezentowane stanowisko, iż akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy cyt. ustawy, jest skonkretyzowanie wniosku, co strona zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie dokonała praktycznie dopiero we wniosku z dnia [...] września 2019 r. Odnośnie zarzutu nieudostępnienia stronie wglądu do akt z uwagi na fakt, że jest to dokumentacja wyłącznie do wykorzystania wewnętrznego Policji (pismo organu z dnia [...] czerwca 2019 r.), należy stwierdzić, że argumentacja skarżącej jest nietrafna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt. I OSK 2937/12 nie podzielił poglądu do którego odwołuje się skarżąca, iż akta prowadzone przez organy Policji spraw zawierają w całości informację publiczną. Sąd w przywołanym rozstrzygnięciu wskazał, że akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto, w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. I OSK 1813/12 ). Również cytowany przez stronę za judykaturą pogląd, że bez znaczenia pozostaje także to, czy dokument podlegający wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej, znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy", został przez cytowany wyżej Sąd uzupełniony stwierdzeniem, że nawet rezygnując z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności jakie normy regulują tryb jej udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt. I OSK 1550/11). Odnośnie zarzutu niewydania skarżącej decyzji odmownej Komendanta, w sprawie odmowy dostępu do oryginałów wnioskowanych dokumentów, podjętej na podstawie stanowiska radcy prawnego z dnia [...] sierpnia 2019 r., przekazanej stronie w piśmie [...] września 2019 r., akta administracyjne i okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż taka decyzja w sprawie została wydana, zatem nie mogła być jej przekazana. Również skarżąca na str. 6 skargi decyzję określa jako zgodę na udzielenie informacji, a nie odrębne rozstrzygnięcie. Ponadto zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Komendanta w odpowiedzi na skargę, że istota żądanej informacji w niniejszej sprawie nie dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mogłaby być zatem wydana w rozpatrywanej sprawie w sytuacji gdyby Komendant odmówił udostępnienia informacji na wniosek z dnia [...] września 2019 r., gdyż dopiero ten wniosek mógł zostać uznany, w realiach rozpoznawanej sprawy za umożliwiający nadanie mu biegu, a taka sytuacja, zgodnie z przedłożonymi Sądowi aktami administracyjnymi, nie miała miejsca. Ponadto, z analizy akt sprawy wynika, że podmiot zobowiązany, podejmował wszelkie czynności, czy to o charakterze czynności materialno-technicznych, czy też w postaci udostępnienia i odmowy udostępnienia części informacji. W związku z tym nie można stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] września 2019 r., rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Znajdujące się w aktach sprawy pokwitowanie z dnia [...] września 2019 r. bezspornie wskazuje, że Komendant zobowiązaniu udostępnienia informacji, o którym mowa w art. 10 u.d.i.p., sprostał w ustawowym terminie, przy zachowaniu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy informacyjnej, dotyczących w niniejszej sprawie braku zgody osób, których dane występują w aktach Policji (rozporządzenie RODO). Odnośnie twierdzeń skarżącej, że w sprawie organ nie udzielił informacji na wniosek, gdyż udzielił informacji, ale innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informację wymijającą, a także że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych jego żądań, należy stwierdzić, że w świetle powyższych wyjaśnień oraz przyjętej przez stronę swoistej taktyki polegającej na składaniu wniosków z dnia [...] maja 2019 r. z dnia [...] czerwca 2019r. oraz z dnia [...] września 2019 r., o lakonicznej treści powodują, że należy uznać je za bezzasadne. To na skarżącej jako wnioskodawcy ciążył obowiązek sprecyzowania swojego żądania. Trudno bowiem wymagać od podmiotu zobowiązanego, by miał domyślać się jakich strona żąda dokumentów bez ich dokładnego określenia, a jak już wyjaśniono wyżej domaganie się dostępu do całych akt sprawy, co miało miejsce m.in. w czwartym z kolei wniosku z dnia [...] września 2019 r., nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Ponadto zauważyć należy, że w przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się również korespondencja uzupełniająca żądania strony, która takich uściśleń formułowanych przez skarżącą nie zawiera (np. pismo z dnia [...] czerwca 2019 r.). Na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby przyznać wnioskom skarżącej sprzed dnia [...] września 2019 r. walor wniosków uprawnionych do uzyskania informacji publicznej, to poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należałoby przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosków strony, lecz podejmował starania w celu ustalenia prawidłowości swojego działania, m.in. co do rozstrzygnięcia charakteru uczestnictwa wnioskującej w sprawie. Nie można zatem było uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego przekroczenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.