II SAB/Sz 122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność P. K. S., W. i P. R. M. S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje organ – P. K. S., W. i P. R. M. S. do ustosunkowania się do wniosku W. G. z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność P. K. S., W. i P. R. M. S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 104/21 odrzucił skargę W. G. (dalej: "Strona", "Skarżący") na bezczynność Przewodniczącego K. Rady Miasta S. (dalej: "Przewodniczący K. ", "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której Skarżący przywołał naruszenie przepisów: - art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1327, dalej "u.s.g."), które dotyczą skarg na uchwały i zarządzenia podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego; - art. 64 § 2 K.p.a., który dotyczy pozostawienia podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy podanie zawierało braki formalne, zaś pomimo wezwania wnoszącego podanie o uzupełnienie tych braków we wskazanym terminie, osoba zobowiązana do usunięcia braków tego nie uczyniła; - art. 237 K.p.a., który dotyczy terminu i sposobu załatwienia przez organ skargi. Przepis ten znajduje się w dziale VIII K.p.a.- skargi i wnioski; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a., które dotyczą przepisów rozdziału 2 – zasady postępowania administracyjnego z działu I K.p.a.- przepisy ogólne; - art. 36 i art. 37 K.p.a.-, które dotyczą przekroczenia terminu na załatwienie sprawy i prawa do wniesienia ponaglenia; - art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 53 § 4, art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), które dotyczą właściwości sądów administracyjnych, w tym skarg na bezczynność i terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego; - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), który dotyczy terminu udostępnienia informacji publicznej na złożony wniosek przez osobę zainteresowaną. Sąd uznał, że Przewodniczący K. nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jak wynikało z pisma Przewodniczącego K. z dnia 16 sierpnia 2021 r. oraz informacji z [...]– Ł. K. jest jednym z radnych VIII kadencji i przewodniczy K. . Nie jest on też Przewodniczącym Rady Miasta S., ani Prezydentem Miasta S.. Radny miejski nie jest też pracownikiem urzędu miasta. Pisma Skarżącego, kierowane przez Skarżącego, imiennie do Przewodniczącego K. traktowane są jako pisma do osoby fizycznej, nie zaś do organu władzy publicznej. Nawet w przypadku, tak jak w niniejszej sprawie, gdzie w piśmie z 1 września 2021 r. Skarżący zwraca się do Przewodniczącego K. z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., przyjąć należało, że pismo Strony skierowane zostało do osoby fizycznej, która nie jest organem władzy publicznej, zatem nie ma podstaw prawnych do oczekiwania od takiej osoby zachowania się według przepisów u.d.i.p., gdyż nie mają one do niej zastosowania. Treść złożonej skargi przez Skarżącego oraz treść pism do niej dołączonych wskazuje, że w istocie Skarżący żali się na nieuwzględnienie jego żądań podnoszonych w ramach posiedzeń K. i według niego, niewłaściwe zachowanie się członków K. w stosunku do niego, w czym Skarżący upatruje winę Przewodniczącego K. . Skoro właściwość sądów administracyjnych została określona w art. 3 p.p.s.a. w ramach tego przepisu nie mieści się zatem, zdaniem Sądu, skarga na działalność osoby fizycznej. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Skarżący, który wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 5 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioskodawca domagał się udostępnienia (otrzymania) protokołu z posiedzenia Komisji do spraw Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 14 maja 2020 r., utrwalonego za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, jak również informacji dotyczącej braków w dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 647/22 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r. NSA wskazało, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Przewodniczący K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie przepisów u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że ustawodawca nie utożsamił pojęcia "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" z pojęciem "organ administracji publicznej" z art. 1 k.p.a., ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p., konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. Zdaniem NSA, WSA w Szczecinie rozpoznając sprawę ze skargi W. G. nie dokonał ustaleń powyższym zakresie. Stwierdził gołosłownie, że Przewodniczący K. nie jest organem władzy publicznej. Sąd pierwszej instancji nie ocenił działalności Przewodniczącego K. pod kątem charakteru wykonywanych przez niego zadań (powinny być one nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a nie indywidualnych potrzeb danego podmiotu), tj. czy Przewodniczący K. jest podmiotem wyposażonym w pewne samodzielne kompetencje oraz czy w ramach wykonywanych zadań mógł wytworzyć lub pozyskiwać dokumenty, które są nośnikiem informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie zalecając dokonania oceny czy Przewodniczący K. spełnia przesłanki do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oceny czy żądane przez Skarżącego we wniosku z dnia 1 września 2020 r. informacje, stanowią informację publiczną i mając na uwadze wyniki tej oceny, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 9 czerwca 2022 r. Organ wskazał, że pismo z dnia 1 września 2021 r. złożone przez Skarżącego w Urzędzie Miasta S., Biuro Rady Miasta Urzędu Miasta S. przekazało Przewodniczącemu K. Rady Miasta S. i pozostawione zostało bez odpowiedzi jako pismo niewłaściwie skierowane i niestanowiące pytania o informację publiczną a jako kolejne w rozpatrzonej już przez właściwą komisję, skargę w indywidualnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a.. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań lub też podejmuje, jednakże są one niewystarczające bądź nie zachowują zgodnej z przepisami formy załatwienia. Spór w sprawie dotyczy oceny, czy Organ prawidło pozostawił bez rozpatrzenia pismo z dnia 1 września 2021 r. zawierające żądanie Skarżącego udzielenia informacji publicznej, uznając je za niewłaściwie skierowane i niestanowiące pytania o informację publiczną, o czym Organ poinformował w piśmie procesowym do sądu z dnia 9 czerwca 2022 r. Skarżący dowodził, że jest uprawniony do otrzymania informacji wskazanych we wniosku z dnia 1 września 2021 r., do których udostępnienia był obligowany organ, co wynika z przepisów Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Rozpoznając tak nakreślony spór rozważania należy rozpocząć od dwóch podstawowych kwestii, pierwsza to, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji. Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego - jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne również poprzez dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym wprost stanowi przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa, wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania wskazanych organów. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarga na bezczynność może zostać uwzględniona jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby jej udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. W analizowanej sprawie Skarżący złożył stosowny wniosek jego adresatem czyniąc Przewodniczącego K. . Przedmiotem zaś wniesionej skargi jest bezczynność tego podmiotu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 1 września 2021 r. , która trwa do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd. W pierwszej kolejności niezbędne było ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przy czym czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państw a podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przewodniczący K. , zgodnie z § 5, § 6, § 8 załącznika nr 3 do statutu Miasta S. uchwała nr VI/189/19 z dnia 23 kwietnia 2019 r. jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenia jej obrad. W ramach realizowania tych zadań powinien on czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy, w tym udziałem w obradach osób z zewnątrz. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest on więc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia prawa dostępu do tego informacji publicznej (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Sz 731/21, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 721/21, sygn. akt I OSK 2517/14). Skoro zatem Organ jest podmiotem zobowiązanym, to winien Organ załatwić sprawę z wniosku Skarżącego, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej co może nastąpić w następujących formach: 1) poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), 2) poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3) przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4) poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Uznanie Przewodniczącego KSWiP za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rodzi po stronie Przewodniczącego charakteru informacji o które wystąpił Skarżący. Dopiero stanowisko Przewodniczącego K. może aktualizować kontrolę sądu administracyjnego. Stąd ustalenie pierwszej przesłanki z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. czyni przedwczesnym na obecnym etapie postępowania – wobec braku stanowiska Przewodniczącego co do wniosku z 1 września 2021 r., odnoszenie się do charakteru informacji, o które wystąpił Skarżący. Oceny charakter żądanej informacji należy dokonać pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (w zw. z art. 631 Konstytucji) – a w niniejszej sprawie bezspornie będą się mieściły te które wynikają z działań Przewodniczącego K. , o których była mowa w kontekście statutu Miasta S.. Podkreślić należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zatem w zakresie bezczynności będzie się mieściła zarówno sytuacja udzielenie jej po terminach zakreślonych ustawowo, błędnego kwalifikowania informacji jako niemającej charakteru informacji publicznej jak i sytuacja będąca udziałem niniejszego postępowania braku jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność jest bowiem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby adresat wniosku mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Organ pozostaje w bezczynności. Z akt wynika bowiem, że wniosek Skarżącego z dnia 1 września 2021 r., do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia bezczynności, gdyż w nakreślonym ustawowo terminie Organ nie podjął czynności wymaganych prawem. Powyższe miało umocowanie w treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie sądu choć bezczynność w załatwieniu wniosku wystąpiła, to jednak nie miała charakteru rażącego, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W opinii Sądu zarówno czas procedowania przez Organ jak i reakcje na składane przez Skarżącego skargi i liczne wnioski dowodzą, że w tej sprawie Organ co do pisma z dnia 1 września 2021 r. nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób kwalifikowany. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności Przewodniczącego K. w zaskarżonym zakresie i w tych także granicach zobowiązał go do rozpoznania wniosku Strony z dnia 1 września 2021 r. Termin załatwienia wniosku wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nadto Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając wniosek Skarżącego, Przewodniczący K. uwzględni wskazania Sądu.