II SAB/Sz 128/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania zażalenia postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [...]r. T. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania zażalenia na niezałatwienie przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w terminie sprawy o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu pradziadka J. R. W dniu [...] r. do Sądu wpłynął odpis skróconego aktu urodzenia skarżącego, w którym wskazano jako datę jego urodzenia [...] r. Przewodniczący Wydziału II WSA w Szczecinie zarządzeniem z dnia 16 maja 2016 r. wezwał przedstawicieli ustawowych skarżącego (rodziców) G. E. Z. i P. W. R. do wyjaśnienia, czy podtrzymują skargę T. R. , a jeżeli tak to do uzupełnienia jej braków formalnych i podpisania skargi lub nadesłania odpisu podpisanej skargi przez któregoś z przedstawicieli ustawowych skarżącego, zgodnie z art. 27 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie Sąd zobowiązał wyżej wskazanych do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł. Odpis zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi oraz pismo zobowiązujące do zatwierdzenia czynności wniesienia skargi i uzupełnienia jej braków formalnych doręczono P. W. R. w dniu [...] r. Z kolei przesyłka sądowa zaadresowana do G. E. Z. została, ze względu na niemożność jej osobistego doręczenia, złożona w placówce pocztowej dnia [...] r., o czym umieszczono zawiadomienie (awizo) w skrzynce listowej. Powtórnego awiza dokonano dnia [...] r., zaś z uwagi na jej nieodebranie, stosowego zwrotu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie dokonano w dniu [...] r. W dniu 30 maja 2016 r. opłacono skargę, jednakże żaden z przedstawicieli ustawowych nie podpisał skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący reprezentowany przez swoją matkę będącą radcą prawnym jak i Rzecznik Praw Obywatelskich. Postanowieniem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2238/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując na niedokonanie przez Sąd I instancji szczegółowej analizy sprawy w kontekście możliwości dokonania samodzielnie czynności prawnej polegającej na wniesieniu skargi przez osobę o ograniczonej zdolności prawnej. W piśmie z dnia 7 listopada 2006 r. skarżący złożył wniosek o wyłącznie z dalszego rozpoznania sprawy sędziów WSA Arkadiusz Windaka i Katarzyny Sokołowskiej oraz o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na rozpoznanie przez Wojewodę zażalenia. Zarządzeniami z dnia 5 stycznia 2017 r. i z dnia 27 lutego 2017 r. Sąd pozostawił bez rozpoznania wnioski skarżącego o wyłączenie ww. sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że złożony do sprawy wniosek o umorzenie postępowania sądowego nie zasługuje na uwzględnienie i to z dwóch powodów. Po pierwsze, nie został podpisany zgodnie z wezwaniem Sądu, a po drugie Sąd zobligowały był w pierwszej kolejności do zbadania kwestii zdolności procesowej do wniesienia skargi przez skarżącego, będącego z uwagi na swój wiek (lat 16) osobą o ograniczonej zdolności do czynności prawnych. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do jej wniesienia. Zdolność sądową, czyli zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, mają między innymi – stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a. - osoby fizyczne, osoby prawne lub organy administracji publicznej. Z kolei zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają, zgodnie z art. 26 § 1 p.p.s.a., osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie, o czym stanowi art. 26 § 2 p.p.s.a. Natomiast osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego (art. 27 p.p.s.a). W doktrynie na gruncie ww. przepisu przyjmuje się, że zdolność procesowa takich osób powinna być raczej związana z możliwością samodzielnego realizowania podmiotowości administracyjnoprawnej, czyli korzystania z uprawnień wynikających z prawa materialnego lub zajmowania stanowiska, w sytuacjach gdy przepisy tego prawa przewidują nałożenie na taką osobę obowiązku, skierowanie do niej nakazu lub zakazu albo uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W administracyjnym prawie materialnym sporadycznie występują regulacje, które przewidują samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, gdyż zasadą jest, że takie osoby działają przez swoich przedstawicieli ustawowych. Wyjątkowo dokonywanie czynności prawnych przez osoby małoletnie dopuszcza ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, w której przewidziano uprawnienie dla osoby, która ukończyła szesnasty rok życia, do wyrażania zgody na nabycie lub zrzeczenie się przez rodziców obywatelstwa polskiego, które rozciąga się na nią, jak również składania oświadczenia przez taką osobę o powrocie do obywatelstwa polskiego, jeśli jedno z jej rodziców jest obywatelem polskim, a obywatelstwo obce zostało dla niej wybrane przez rodziców po urodzeniu jak i ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska, w której w art. 8 przewidziano zgodę małoletniego, który ukończył trzynaście lat, na zmianę nazwiska, w przypadku gdy takiej zmiany dokonują jego rodzice (por. B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, Wolters Kluwers). Stwierdzenie zatem, czy małoletni T. R. w sprawie, której dotyczy skarga, posiada zdolność procesową, a więc czy może w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem przedmiotowej skargi podejmować czynności samodzielnie, w tym podpisać skargę, uzależnione jest od wcześniejszego ustalenia, czy wystąpienie przez niego z zażaleniem do Wojewody na niezałatwienie przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w terminie sprawy o wydaniem kserokopii lub fotokopii aktu zgonu, mieści się w kategorii czynności, których osoba posiadająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie. W myśl art. 30 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zw. dalej "k.p.a.", osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli, przy czym, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że czynności, które prowadzą do uszczuplenia majątku osoby ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, czy też jej prawa, bądź stanowią zobowiązanie, nie mogą być dokonywane samodzielnie. W każdym bowiem przypadku, z wyjątkiem umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.), rozporządzania zarobkiem (art. 21 k.c.), rozporządzania przedmiotami majątkowymi, które przedstawiciel ustawowy oddał do swobodnego użytku takiej osoby (art. 22 k.c.), dokonywania czynności prawnych nie będących czynnościami rozporządzającymi ani zobowiązującymi (art. 17 k.c. argumentum a contrario) czy też wyjątków przewidzianych w przepisach szczególnych (np. zawarcia umowy o pracę - art. 22 § 2 i 3 Kodeksu pracy), wymagana jest zgoda bądź potwierdzenie dokonanej już czynności przez przedstawiciela ustawowego. Wobec powyższego rozważenia zatem wymaga, czy w sytuacji, gdy ustawodawca wypowiedział się w przedmiocie zdolności osoby niepełnoletniej, która ukończyła lat 13, do podejmowania we własnym imieniu czynności, które mogą spowodować uszczuplenie bądź przysporzenie w zakresie jego praw, czy majątku, a nie wypowiedział się w przedmiocie dopuszczalności podejmowania innych czynności, które takiego skutku nie powodują, dopuszczalna jest aktywność takiej osoby w każdej sferze, bez wiedzy i zgody jej przedstawiciela ustawowego. W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie musi być przecząca, chociażby z tego względu, że przepisy szczególne nakładają na osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych różnego rodzaju ograniczenia. Przykładem może być art. 95 p.p.s.a., który ogranicza krąg osób mogących brać udział w jawnym posiedzeniu sądu wyłącznie do osób pełnoletnich. Pokreślenia wymaga, że w przypadku aktywności osoby niepełnoletniej, ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, dopuszczalność samodzielnego działania we własnym imieniu musi być rozpatrywana poprzez realia konkretnej sprawy. Nie mają przy tym znaczenia osobiste przymioty małoletniego, jego stopień rozwoju i rozumienia podejmowanych czynności, bowiem ani sąd, ani tym bardziej organ administracji, czy podmiot zobowiązany, nie mają umocowania i narzędzi do dokonywania takich ocen. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Wojewodzie polegającą na nierozpoznaniu zażalenia, złożonego w trybie art. 37 k.p.a., na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie aktu zgonu, którą to materię reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2064). Zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast stosownie do art. 45 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego odpis aktu stanu cywilnego i zaświadczenie o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby, wydaje się osobie, której akt dotyczy, lub jej małżonkowi, wstępnemu, zstępnemu, rodzeństwu, przedstawicielowi ustawowemu, opiekunowi, osobie, która wykaże w tym interes prawny, sądowi, prokuratorowi, organizacjom społecznym, jeżeli jest to zgodne z ich celem statutowym i przemawia za tym interes społeczny, oraz organom administracji publicznej, jeżeli jest to konieczne do realizacji ich ustawowych zadań. W myśl zaś art. 130 ust. 5 ww. ustawy osobie uprawnionej do otrzymania odpisu można umożliwić nieodpłatnie wykonanie fotokopii aktu stanu cywilnego. W świetle powołanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jak i ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy o wydanie fotokopii lub kserokopii aktu zgonu niewątpliwie nie stanowi takiego rodzaju czynności prawnej, które małoletni mógłby wykonywać samodzielnie. Co istotne nie mieści się ona także w czynnościach przewidzianych w art. 20-22 k.c., ani w art. 17 kc (a contrario). Stąd w przedmiotowej sprawie za stronę, będącą osobą ograniczoną w zdolności do czynności prawnych, powinien działać jej przedstawiciel ustawowy. Przy czym brak uprawnienia do samodzielnego podejmowania działań administracyjnoprawnych oznacza brak zdolności procesowej skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobne stanowisko wyraził również NSA w postanowieniu z dnia 28 lutego 2017 r. II OSK 2845/16 podjętym na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej T. R. na postanowienie WSA w Szczecinie na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu jego dziadka J. R. Mianowicie przyjął, że skarżący nie posiada zdolności do czynności administracyjnoprawnej ani zdolności procesowej, a zatem powinien działać przez przedstawiciela ustawowego. Podniesiono również, że w przypadku małoletniego, stosownie do przepisu art. 98 k.c. jego przedstawicielem ustawowym są rodzice (każdy z rodziców samodzielnie), zaś wymóg należytej reprezentacji osoby małoletniej przez przedstawiciela ustawowego należy postrzegać jako zapewnienie gwarancji procesowych tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi celem ochrony interesów małoletniego. Zwrócono także uwagę, że każde postępowanie wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów przez stronę, a zatem zarówno przez małoletniego, jak i przez inne podmioty biorące udział w postępowaniu z wniosku małoletniego. Z kolei uznanie możliwości samodzielnego działania przez małoletniego w postępowaniu sądowoadministracyjnym byłoby ograniczeniem władzy rodzicielskiej poprzez pozbawienie mocy wiążącej wyrażanej przez opiekunów prawnych zgody na dokonywanie przez małoletniego czynności wykraczających poza czynności, których może dokonywać samodzielnie. Tutejszy Sąd podziela powyższe stanowisko NSA wskazując, że w stosunku do osoby niepełnoletniej zasada działania przez przedstawiciela ustawowego obowiązuje nie tylko w sprawie wydania kserokopii lub fotokopii aktu zgonu, ale także wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Konsekwencją takiej oceny jest uznanie, że w związku z wywiedzeniem skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania zażalenia, która została podpisana przez małoletniego, koniecznym było wezwanie jego przedstawicieli ustawowych do złożenia oświadczenia w przedmiocie podtrzymania skargi i jej podpisania. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, żaden z jego rodziców braku tego nie uzupełnił i skargi nie podpisał. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy. Z powodu braku zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego, skoro przedstawiciele ustawowi T. R., prawidłowo wezwani, nie uzupełnili braków formalnych skargi, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego postanowiono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 powołanej ustawy.