II OSK 2845/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministarcyjnej skargi kasacyjnej R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/16 odrzucającego skargę T. R. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. w przedmiocie wydania kserokopii lub fotokopii aktu zgonu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., odrzucił skargę T. R. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu jego [...] J. R. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. dotycząca rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie kserokopii lub fotokopii jego [...]. Z nadesłanego do sprawy o sygn. akt II SAB/Sz 54/16 aktu urodzenia skarżącego wynika, że urodził się [...] r., zatem jest osobą małoletnią. Zarządzeniem z 30 maja 2016 r. wezwano rodziców skarżącego do złożenia oświadczenia, czy podtrzymują skargę w imieniu syna, a jeśli tak, to wezwano ich do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie albo nadesłanie podpisanego przez któregoś z rodziców egzemplarza skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Pomimo wezwania rodzice skarżącego nie odpowiedzieli na wezwanie. Odrzucając skargę Sąd I instancji powołał się na treści art. 26-27 p.p.s.a., a także art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DZ.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zw. dalej "k.c.", w zw. z art. 10 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm.), zw. dalej "k.r.o.". Wskazał, że skarżący ma [...] lat, jest osobą nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych, a żaden z jego rodziców poinformowany o wniesieniu skargi nie uzupełnił braku i nie podpisał skargi. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R., zaskarżając je w całości. Domagano się uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 k.c. oraz art. 45 i art. 130 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.), zw. dalej "p.a.s.c.", w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych nie jest uprawniona do wnioskowania o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu stanu cywilnego, co skutkowało odrzuceniem skargi oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż sprawy o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu należą do spraw, których osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co powoduje, że zaskarżone postanowienie w istocie uchyla się od kontroli jego legalności i nie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zasadniczego zagadnienia prawnego sprawy, to jest zdolności skarżącego do samodzielnego występowania w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu jego [...] wskazać należy, że uprawnienia osoby posiadającej ograniczoną zdolność do czynności prawnych w postępowaniu o wydanie fotokopii lub kopii aktu zgonu przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego nie jest odrębnie uregulowana. Przepis art. 12 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego odsyła w sprawach tam nieuregulowanych do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zw. dalej "k.p.a.". W myśl natomiast art. 30 § 2 k.p.a., osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli, przy czym, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Uwzględniając treść art. 30 k.p.a. należy stwierdzić, że skarżący posiada zdolność prawną (art. 8 k.c.), a w konsekwencji, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania kserokopii lub fotokopii aktu zgonu, ze względu na przepis art. 45 p.a.s.c., posiada status strony postępowania. Jednak nie każdy podmiot, który może występować w postępowaniu administracyjnym jako strona, może w tym postępowaniu samodzielnie dokonywać czynności proceduralnych. O ile zatem zdolność administracyjna oznacza, że dany podmiot może być stroną postępowania administracyjnego, o tyle zdolność proceduralna oznacza, że podmiot posiadający zdolność administracyjną może osobiście lub przez pełnomocnika działać w postępowaniu administracyjnym. Skarżący z racji wieku tj. mając ukończone lat [...], ale nie mając ukończonych lat [...](art. 10 § 1, art. 11 k.c.) jako osoba małoletnia, stosownie do przepisu art. 15 k.c. jest osobą posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Istotą ograniczonej zdolności procesowej osób małoletnich i osób ubezwłasnowolnionych częściowo jest to, że pełnia zdolności procesowej przysługuje im wyłącznie w sprawach, które wynikają z tych czynności, które mogą być dokonywane przez nie samodzielnie. Analiza przepisów Kodeksu cywilnego wskazuje, że chodzi tu o zawieranie umów w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.), rozporządzanie zarobkiem (art. 21 k.c.), rozporządzanie przedmiotami majątkowymi, które przedstawiciel ustawowy oddał do swobodnego użytku takiej osoby (art. 22 k.c.), czy też zawarcie umowy o pracę - art. 22 § 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1666), jak również dokonywanie czynności prawnych nie będących czynnościami rozporządzającymi ani zobowiązującymi (art. 17 k.c. argumentum a contrario). Osoby ograniczone w zdolności do czynności prawnych mogą zatem działać samodzielnie (tj. samodzielnie podejmować czynności procesowe) we wszystkich tych postępowaniach, które toczą się na skutek podejmowania przez nie czynności prawnych, które mogą podejmować samodzielnie. W odniesieniu do innych czynności procesowych za osobę ograniczoną w zdolności do czynności prawnych - dla ich skuteczności - podejmuje jej przedstawiciel ustawowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że małoletni T. R. dochodzi wydania kserokopii lub fotokopii aktu zgonu [...]. Materię tę reguluje art. 45 p.a.s.c. w świetle którego odpis aktu stanu cywilnego i zaświadczenie o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby wydaje się osobie, której akt dotyczy, lub jej małżonkowi, wstępnemu, zstępnemu, rodzeństwu, przedstawicielowi ustawowemu, opiekunowi, osobie, która wykaże w tym interes prawny, sądowi, prokuratorowi, organizacjom społecznym, jeżeli jest to zgodne z ich celem statutowym i przemawia za tym interes społeczny, oraz organom administracji publicznej, jeżeli jest to konieczne do realizacji ich ustawowych zadań. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 5 p.a.s.c. osobie uprawnionej do otrzymania odpisu można umożliwić nieodpłatnie wykonanie fotokopii aktu stanu cywilnego sporządzonego w księdze stanu cywilnego prowadzonej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli jej wykonanie nie zagraża trwałości księgi i zawartych w niej aktów stanu cywilnego. Fotokopia aktu stanu cywilnego nie ma mocy dokumentu urzędowego. Regulacja tej czynności administracyjnoprawnej wskazuje, że nie mieści się ona w zakresie czynności prawnych przewidzianych w art. 20-22 k.c., ani w art. 17 k.c. (a contrario). Zgodnie z art. 26 § 2 p.p.s.a. osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych ma zdolność procesową w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącznie w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego (art. 20-22 k.c. i art. 17 k.c. a contrario), chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zauważyć należy, że przepisy szczególne (do których odsyła art. 30 § 1 k.p.a.) wyjątkowo przewidują możliwość samodzielnego działania osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, np.: art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 220, poz. 1414 ze zm.) przewidujący wyrażenie przez dziecko z chwilą ukończenia 13 lat zgody na zmianę nazwiska, czy samodzielne złożenie wniosku o nadanie statusu uchodźcy przez małoletniego bez opieki w rozumieniu art. 47 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2003 r., Nr 128, poz. 1178 ze zm.). Takiej możliwości nie przewiduje jednak ustawa - Prawo o aktach stanu cywilnego. Na gruncie tej ustawy za stronę, będącą osobą ograniczoną w zdolności do czynności prawnych działa jej przedstawiciel ustawowy. W przypadku małoletniego, stosownie do przepisu art. 98 k.c. jego przedstawicielem ustawowym są rodzice (każdy z rodziców samodzielnie). Przedstawicielstwo to obejmuje zatem dokonywanie czynności procesowych strony (małoletniego) w postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym, albowiem czynności podjęte przez małoletniego nie wywołują skutków procesowych. Powyższe stanowi konsekwencję dychotomicznego podziału zdolności procesowej osoby fizycznej ograniczonej w zdolności do czynności prawnych: na całkowitą niezdolność do czynności procesowych oraz na pełną zdolność do czynności procesowych w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie. Należy więc przyjąć - pomimo tego, że małoletni może stać się w konkretnych okolicznościach faktycznych stroną postępowania - iż nie niweczy to obowiązku reprezentowania go przez przedstawiciela ustawowego. Wymóg należytej reprezentacji osoby małoletniej przez przedstawiciela ustawowego należy postrzegać jako zapewnienie gwarancji procesowych tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi celem ochrony interesów małoletniego. Należy także zwrócić uwagę, że każde postępowanie wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów przez stronę, a zatem zarówno przez małoletniego, jak i przez inne podmioty biorące udział w postępowaniu z wniosku małoletniego. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w określonych przypadkach obowiązek zwrotu kosztów (art. 200 i nast. p.p.s.a.), a zatem takim obowiązkiem mógłby zostać obciążony także małoletni. Uznanie możliwości samodzielnego działania przez małoletniego w postępowaniu sądowoadminisatrcyjnym byłoby ograniczeniem władzy rodzicielskiej poprzez pozbawienie mocy wiążącej wyrażanej przez opiekunów prawnych zgody na dokonywanie przez małoletniego czynności wykraczających poza czynności, których może dokonywać samodzielnie. W konsekwencji przyjęcie poglądu R., który optuje za samodzielnym działaniem małoletniego w procesie, ograniczyłoby prawa rodzicielskie w zakresie wyrażania zgody na wszczęcie, czy prowadzenie postępowania przez małoletniego. W świetle przedstawionych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który z powodu braku zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawicieli ustawowych na wezwanie sądu, odrzucił skargę (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Stąd też kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. nie mógł się ostać. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.