II SAB/Sz 129/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel ( spr.) Sędzia WSA Marzenia Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. B. i W. B. na bezczynność Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Spółki A. solidarnie na rzecz skarżących E. B. i W. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Spółki A w dniu 11 lipca 2011 r., pełnomocnik E. B. i W. B. wezwał Spółkę do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości mocodawców stanowiących działki budowlane o numerach ewidencyjnych [...], położonych w miejscowości [...] oraz do ustanowienia na tych działkach służebności przesyłu za wynagrodzeniem, w związku ze znajdującymi się na nich urządzeniami elektrycznymi stanowiącymi część linii służącej do przesyłu energii elektrycznej. W sytuacji nieuwzględnienia stanowiska zajętego w wezwaniu pełnomocnik zwrócił się o wskazanie wszelkich decyzji administracyjnych, z których Spółka A. wywodzi swoje prawo do linii energetycznej oraz o udostępnienie kserokopii tych decyzji, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Spółka A pismem z dnia [...] r. zwróciła się o przesłanie oryginałów lub poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów potwierdzających stan prawny nieruchomości oraz wskazujących osoby którym przysługuje prawo do nieruchomości, w szczególności wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Spółka A uznaje co do zasady roszczenia. W odpowiedzi Spółka A pismem z dnia [...] r. poinformowała pełnomocnika, że co do zasady uznaje roszczenia w zakresie służebności przesyłu, a wobec tego wnosi o przesłanie wymaganych dokumentów. W dniu 26 listopada 2011 r. pełnomocnik wnioskodawców przedłożył kserokopię zaświadczenia o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kserokopie aktów notarialnych rep. A nr [...]. W piśmie wysłanym pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 21 grudnia 2011 r. Spółka A poinformowała, że nie wyraża zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu, ani na wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości pod liniami elektroenergetycznymi. Odnosząc się zaś do kwestii udostępnienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. urządzeń Spółka poinformowała, że nie jest organem administracji publicznej, dlatego nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji objętych wnioskiem, które w jej ocenie stanowią wewnętrzną tajemnicę Spółki. Pełnomocnik wnioskodawców, w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r., zwrócił się o wyjaśnienie, kiedy linia elektroenergetyczna została wybudowana i czy od chwili wybudowania zmieniało się położenie urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr [...], a jeżeli tak, to kiedy. Ponadto zwrócił się o wskazanie decyzji (organ wydający, znak i data) stanowiących podstawę posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na działkach wnioskodawców. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. Spółka A uznała przekazane poprzednio informacje za wyczerpujące, a dalsze prowadzenie korespondencji za niecelowe. E. B. i W. B. pismem z dnia 23 listopada 2012 r. (które wpłynęło do organu 6 grudnia 2012 r.) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółki A polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 4 lipca 2011 r. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej ani umarzającej postępowanie, wnosząc przy tym o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie. Spółka A w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na brak dokumentów wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto Spółka podkreśliła, że pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. poinformowała pełnomocnika skarżących, o braku w zasobach archiwalnych żądanych decyzji, co zdaniem Spółki usunęło stan bezczynności i uzasadnia umorzenie postępowania sądowego. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 84/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że żądane przez skarżących informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej zwanej "u.d.i.p.", a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez właściwy organ administracyjny na rzecz przedsiębiorstwa energetycznego dotyczących lokalizacji i budowy przez to przedsiębiorstwo linii elektroenergetycznych, na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zdaniem sądu, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych, skarżący bowiem konsekwentnie wskazywali, iż zakresem wniosku objęte są decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na należących do nich nieruchomościach oznaczonych działkami o numerach ewidencyjnych: [...] położonych w miejscowości [...]. Zdaniem sądu, powołującego się na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na treść art. 4 ust 3 u.d.i.p. sąd wskazał, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie Dyrektor Rejonu Dystrybucji pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. poinformował skarżących, że w zasobach dokumentacyjnych przedsiębiorstwa energetycznego brak jest dokumentów, które można zidentyfikować jako decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających przez działki nr [...] w miejscowości [...]. W ocenie sądu, wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie może być obciążany wykazywaniem, że podmiot, który winien informacje posiadać, rzeczywiście ją posiada. Wprawdzie podmiot, do którego zwrócili się z wnioskiem skarżący nie uprawdopodobnił, że w istocie żądanych dokumentów nie posiada, jednakże sąd zwrócił uwagę, że to nie on te dokumenty wytworzył jak i to, że przedsiębiorstwa energetyczne ulegały przekształceniom własnościowym, co mogło również wpłynąć na posiadanie dokumentów dotyczących inwestycji sprzed wielu lat. Zdaniem sądu, Spółka A będąca podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawiadamiając wnioskodawców o braku żądanej informacji i o przyczynach takiego stanu, zadośćuczyniła należycie swemu obowiązkowi i dlatego sąd ocenił jako nietrafny zarzut bezczynności i skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną E. i W. B. wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1305/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA, powołując się na treść art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada żądanych informacji, zobowiązany jest do załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez wystosowanie do wnioskodawcy pisma informującego, iż daną informacją nie dysponuje. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy wystąpili do Spółka A o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 4 lipca 2011 r., które wpłynęło do Spółki w dniu 11 lipca 2011 r. sąd I instancji uznał, że Spółka informując wnioskodawców pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. o braku żądanej informacji i o przyczynach takiego stanu, zadośćuczyniła należycie swemu obowiązkowi, co uzasadniało zdaniem sądu oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." ze względu na bezzasadność zarzutu bezczynności. NSA podkreśliło, że w orzecznictwie ukształtowane zostało dominujące stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji (w niniejszej sprawie poinformowanie o braku dysponowania informacją publiczną) po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Powołując się na postanowienie z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 1360/12, sąd zwrócił uwagę, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian stanowi rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji aktualnie wyrażono pogląd, że przepis art. 149 P.p.s.a. w zmienionym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Analizując funkcje skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. NSA zwróciło uwagę, że nie stanowią one wyłącznie środka dyscyplinującego, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać opieszałości organów w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Niewątpliwie istotne znaczenie w tym zakresie przypisać należy grzywnie, którą sąd administracyjny może nałożyć na organ administracji w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie NSA wskazał, że pismo E. B. i W. B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej wpłynęło do Spółki w dniu 11 lipca 2011 r. Pomimo wymiany korespondencji między stronami, Spółka dopiero po wniesieniu skargi przez skarżących, pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. (a więc po 17 miesiącach) poinformowała, że nie posiada żądanych we wniosku informacji. Wbrew twierdzeniom sądu I instancji takie działanie Spółki nie może być uznane za "należyte zadośćuczynienie obowiązkowi" wynikającemu z u.d.i.p., z kolei sąd I instancji powinien zatem rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Ponadto NSA wyjaśnił, że udzielenie odpowiedzi przez Spółkę przed rozpoznaniem skargi przez sąd I instancji nie spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości. Postępowanie w zakresie zobowiązania Spółki do załatwienia wniosku skarżących należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jednakże w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie ww. przepisu. O ile bowiem rozpatrzenie wniosku przez Spółkę przed rozpoznaniem skargi czyniło z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie tego podmiotu do działania, o tyle nie zwalniało to sądu z obowiązku zbadania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z naruszeniem prawa, czy naruszenie to było rażące oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia Spółce grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na mocy art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Uwzględniając treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. w sprawie I OSK 1305/13 ocenie sądu podlega czy w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej doszło do przewlekłości postępowania. Punkt wyjścia dla rozważań w powyższym zakresie stanowi kwestia terminu do załatwienia wniosku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, którą reguluje art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, który należy odróżnić od przewlekłości postępowania (por. wyrok NSA z 05.07.2012r. o sygn. II OSK 1031/12). Mając powyższe na uwadze oraz stanowisko NSA wyrażone w orzeczeniu z dnia [...] r. sąd, stwierdzając rozpatrzenie wniosku E. B. oraz W. B. przez Spółkę, która już po złożeniu skargi na bezczynność poinformowała wnioskodawców o nie dysponowaniu żądaną informacją publiczną, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie bezczynności. Orzekając w zakresie przewlekłości wyjaśnienia wymaga, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, iż przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny, w sposób nieuzasadniony, przedłuża termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r.,sygn.akt. VI SAB/Wa 53/11, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r.,sygn.akt II SAB/Wr 71/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy bezspornie wynika, że pismo E. B. i W. B. zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynęło do Spółki w dniu 11 lipca 2011 r., która dopiero po złożeniu skargi na bezczynność, pismem z dnia 11 grudnia 2012 r., poinformowała wnioskodawców o niedysponowaniu żądaną informacją. Taki sposób załatwienia sprawy został poprzedzony wymianą korespondencji pomiędzy pełnomocnikiem wnioskodawców a Spółką, która m.in. w piśmie z dnia 21 grudnia 2011r. wyraziła stanowisko, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania wnioskowanych informacji, bowiem stanowią one jej wewnętrzną tajemnicę, z kolei w konkluzji pisma z dnia 23 stycznia 2012 r. uznała przekazane uprzednio informacje za wyczerpujące, a dalsze prowadzenie korespondencji za niecelowe. W ocenie sądu, postępowanie Spółki w omawianym przypadku cechowało się przewlekłością, która miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zakreślającego szczególny termin do udostępnienia informacji publicznej - 14 dni). Wyjaśnić przy tym należy, że jako "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie oczywiste, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. W omawianym przypadku załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło po 17 miesiącach od daty złożenia wniosku, do tego dopiero po złożeniu skargi do sądu. Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami, czego efektem stało się uznanie, że przewlekłe prowadzenie tego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać należy, że sąd nie skorzystał z możliwości nałożenia na Spółkę grzywny (art.149 § 2 P.p.s.a.) uwzględniając, że jakkolwiek Spółka jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej i wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, to nie jest organem administracji publicznej. W ocenie sądu, prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nadal sprawia wiele trudności i w zasadzie, dopiero w czasie praktycznego stosowania przepisów ustawy podmioty nabywają w tym zakresie właściwą umiejętność postępowania. W tej sytuacji, sąd uznał za wystarczające obciążenie Spółki obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. W tym stanie rzeczy orzeczono, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w przedmiocie kosztów oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.